Tratados Internacionales POLÍTICA

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Política

1. Caracteres generales. Durante mucho tiempo los t. i. han sido los compromisos concertados por los Estados de acuerdo con los procedimientos previstos en sus respectivas constituciones. Según las particularidades del procedimiento seguido en su negociación, aunque no siempre, tales compromisos han recibido diversas denominaciones, sin que ello afecte a su obligatoriedad jurídica: tratado, convenio, acta general, protocolo, acuerdo, etc.

El desarrollo de las relaciones internacionales (v.), en especial a partir de comienzos del XIX, ha introducido en esta materia hondas modificaciones, que han hecho de la noción misma de acuerdo internacional algo más amplio e impreciso: en primer lugar, en la conclusión de acuerdos internacionales, los Estados han rebasado el cuadro de sus disposiciones constitucionales y, según que el acuerdo haya sido concluido o no en forma solemne y de conformidad con las disposiciones constitucionales, hoy se tiende a distinguir entre tratado y acuerdo concluido en forma simplificada; en segundo lugar, la aparición de nuevos sujetos de Derecho internacional, y en especial de organizaciones internacionales (v.), ha hecho más complejo el Derecho de tratados; finalmente, las materias objeto de acuerdos internacionales han sido cada vez más diversas, a medida que el Estado ha ido extendiendo la esfera de sus actividades y sus procedimientos de intervención.

La noción de acuerdo internacional engloba, por consiguiente, todo un conjunto de actos jurídicos cada vez más amplio, lo que necesariamente lleva a una relativa imprecisión en la determinación de su naturaleza jurídica. En función de las observaciones transcritas, el t. i. puede ser definido así: "acuerdo de voluntades entre sujetos de Derecho internacional, sometido por éstos a las reglas generales de este Derecho". En una acepción más restringida, limitada a los acuerdos concluidos entre Estados, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, en su proyecto de artículos sobre el Derecho de los tratados, ha propuesto la siguiente definición: "Se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado entre Estados, por escrito, y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o en más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación" (A/6309/Rev. 1, art. 2, 1, a).

De la definición general propuesta se deriva una serie de consecuencias jurídicas: de una parte, no existe un criterio formal de acuerdo internacional si se atiende al procedimiento, así como tampoco un criterio material si se atiende al objeto mismo del acuerdo; de otra, el acuerdo internacional supone siempre la presencia de sujetos de Derecho internacional y la sumisión del acto a las normas generales del mismo.

2. Relevancia del consentimiento del Estado en los tratados internacionales. En los acuerdos internacionales concluidos entre Estados, sujetos primarios, aunque no exclusivos, del Derecho internacional, el consentimiento del Estado es un principio fundamental: así, en 1951, en su dictamen sobre la validez de ciertas reservas al convenio para la represión y sanción del delito de genocidio (v.), el Tribunal Internacional de Justicia afirmó resueltamente que, en sus relaciones internacionales de carácter convencional, un Estado no puede obligarse sin su consentimiento.

La relevancia del consentimiento del Estado es visible en diversas fases de la vida del tratado: p.ej., en la conclusión y entrada en vigor, ya que, cualquiera que sea la forma que adopte (firma, ratificación, adhesión, aceptación o aprobación), el Estado ha de manifestar su voluntad definitiva de quedar obligado; en la facultad de formular reservas, al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar, unilateralmente, los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado, siempre que la reserva no esté prohibida por el tratado, o figure entre las que el tratado autorice, o, cuando el tratado no contenga disposición alguna acerca de las reservas, aquélla no sea incompatible con el objeto y el fin del tratado; en la regla general concerniente a los efectos jurídicos de los tratados respecto de terceros Estados, según la cual "los tratados no crean obligaciones ni derechos para terceros Estados sin el consentimiento de éstos" (Comisión de Derecho Internacional, Proyecto de Artículos sobre Derecho de los tratados, art. 30); en la norma general relativa a la enmienda y modificación de los tratados, para las que se exige el acuerdo entre las partes; etc.

Sin embargo, las hondas modificaciones que el desarrollo de las relaciones internacionales ha introducido en materia de t.i. son aquí evidentes, en especial respecto de las peculiaridades de los tratados multilaterales.

En efecto, los rasgos específicos que este tipo de tratados presenta en la forma no son, en el fondo, sino manifestaciones de su naturaleza especial. La estructura y la técnica contractual resultan demasiado estrechas, porque el aspecto legislativo de los tratados multilaterales aparece cada vez más claramente en los procedimientos de elaboración de los textos, en la redacción de los instrumentos, en la entrada en vigor del tratado, en la adhesiónde nuevos Estados, en la interpretación del acuerdo, etc. Las mismas nociones tradicionales quedan puestas en cuestión porque, en realidad, los tratados multilaterales aparecen como instrumentos especiales que tienen por objeto dar efectos jurídicos a una serie de manifestáciones de voluntades unilaterales, y esto no siempre puede ser explicado adecuadamente por la clásica técnica contractual.

En este orden de cosas, los supuestos en que un tratado puede producir efectos jurídicos respecto de terceros Estados tienen especial interés, en cuanto que las excepciones al principio clásico del efecto relativo de los tratados sugieren, en realidad, hipótesis que superan tanto el principio del consentimiento del Estado como el relativismo del Derecho internacional.

En líneas ’generales, un t. i. puede producir efectos jurídicos respecto de terceros Estados, esto es, en relación con Estados que no son partes en el mismo, en los siguientes casos: 1) cuando se trate de normas de un tratado que son usualmente obligatorias por la costumbre internacional (hipótesis admitida por la Comisión de Derecho internacional en el art. 34 de su Proyecto de Artículos sobre el Derecho de los tratados); 2) cuando se trate de tratados que representan la gestión de intereses comunes por un conjunto de Estados suficientemente representativo y, en especial, cuando cuentan con la participación de las grandes potencias (así, el tratado de Washington, 1959, estableciendo un régimen de no militarización y libertad de investigación en la Antártida); 3) finalmente, en los casos de acuerdos constitutivos de Organización internacional, cuyo mejor ejemplo pudiera encontrarse en la revolucionaria creación de normas de Derecho internacional que representa la prohibición de recurrir a la amenaza o al empleo de la fuerza, en las relaciones internacionales, contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o de cualquier otro modo incompatible con los fines y propósitos de las Naciones Unidas (art. 2, párrafos 40 y 60, de la Carta de las Naciones Unidas).

Este último supuesto tiene especial significado, en cuanto que la incidencia de las Organizaciones internacionales en el Derecho de tratados ha aumentado y acentuado el aspecto legislativo de los tratados multilaterales, y de ahí que, en el fondo, la multiplicación de tratados, la frecuencia de Conferencias y la aparición y desarrollo de Organizaciones internacionales no sean más que fases y etapas de una misma evolución.

3. Interpretación de los tratados. Algunas veces se discute la utilidad, e incluso la existencia, de normas de Derecho internacional relativas a la interpretación de tratados, y es que los juristas difieren en sus criterios básicos acerca del problema según la importancia que concedan a los siguientes factores: a) el texto del tratado como expresión auténtica de la intención de las partes; b) la intención de las partes como elemento subjetivo distinto del texto, y c) los objetivos y fines declarados o manifiestos en el tratado.

Algunos atribuyen importancia primordial a la intención de las partes y, en consecuencia, admiten que se acuda con liberalidad como medio de interpretación a los trabajos preparatorios y a cualquier otra manifestación de la intención de los Estados contratantes. Otros dan máxima importancia al objeto y fin del tratado y, en consecuencia, son más propensos, sobre todo en el caso de los tratados multilaterales, a admitir interpretaciones teleológicas del texto que van más allá de las intenciones originales de las partes tal como han sido expresadas en el texto, o incluso difieren de esas intenciones. Esto último, sin duda, es de capital importancia en los tratados constitutivos de Organización internacional, p.ej., en la interpretación de la Carta de las Naciones Unidas, tanto por el Tribunal Internacional de Justicia como por cualquier órgano de la Organización que haya de aplicar e interpretar la Carta.

Sin embargo, hay que reconocer que la mayoría de la doctrina hace hincapié en la primacía del texto como base para la interpretación de un tratado, aun admitiendo en cierto grado la prueba extrínseca de las intenciones de las partes y de los objetos y fines del tratado como medio de interpretación. Este criterio es el que se refleja en la resolución adoptada por el Inst. de Derecho Internacional, en 1956, en la que formulaba, con cierta cautela, dos artículos que contenían un pequeño número de principios básicos de interpretación. Por su parte, la Comisión de Derecho Internacional ha propuesto, en su Proyecto de Artículos sobre Derecho de los tratados, una regla general de interpretación y -unos medios complementarios: como regla general (art. 27), todo tratado debe interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en su contexto y teniendo en cuenta su objeto y fin. Juntamente con el contexto, habrá que tener en cuenta todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado, los actos subsiguientes de las partes, y toda norma de Derecho internacional aplicables en las relaciones entre las partes. No obstante, habrá de darse un sentido especial a un término si consta que tal fue la intención de las partes. Como medios complementarios de interpretación el art. 28 del Proyecto de la Comisión de Derecho Internacional se refiere a los trabajos preparatorios y circunstancias de celebración del tratado, bien para confirmar el sentido resultante de la aplicación de la regla general, o bien para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con la regla general deje ambiguo u oscuro el sentido o conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable.

4. Observancia de los tratados. Una norma fundamental preside todo el Derecho de tratados; la regla pacta sunt servanda. En su virtud, todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser ejecutado por ellas de buena fe (art. 23 del Proyecto de Artículos elaborado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas). La importancia de esta regla se ve realzada por el hecho de la presencia en ella de uno de los grandes principios jurídicos, el de la buena fe, cuya exclusión del Derecho internacional sólo podría hacerse al precio de destruir a éste como sistema jurídico. Por otra parte, el preámbulo y el párrafo 20 del art. 2 de la Carta de las Naciones Unidas consagran el principio de la buena fe.

Pero ¿qué se entiende por tratado en vigor? La función del principio de la buena fe en Derecho internacional, y en especial en el Derecho de los tratados, ¿podrá limitarse a la consagración formal de la santidad de los pactos? El problema tiene especial relevancia en la sociedad internacional actual, de alcance universal como consecuencia del proceso de descolonización, ya que muchos de los Estados recientemente accedidos a la independencia política impugnan la vigencia y validez jurídica de algunos tratados concluidos por la antigua potencia colonial, en un evidente plano de desigualdad en las contraprestaciones (tratados desiguales).

Resulta necesario encontrar una solución de cambio pacífico, porque si bien la anarquía no puede aprobarse ni admitirse, a ningún precio se debe preservar la vigencia de un tratado cuando ha llegado a ser injusto. La solución del problema no es, desde luego, fácil; pero es innegable que una valoración exclusivamente formal del principio pacta sunt servanda no es cauce de solución, ya que la verdadera cuestión apunta a dos grandes problemas del Derecho de tratados: de una parte, las hipótesis de nulidad, terminación y suspensión de la aplicación de los tratados; de otra, la adaptación de normas convencionales a unas realidades sociales siempre cambiantes.

5. Nulidad, terminación y suspensión de la aplicación de los tratados. El Proyecto de la Comisión de Derecho Internacional prevé las siguientes causas de nulidad de los tratados: violación manifiesta de las disposiciones del Derecho interno del Estado concernientes a la competencia para celebrar tratados; restricción específica de los poderes del representante de un Estado para manifestar el consentimiento de dicho Estado en obligarse por determinado tratado, cuando tal restricción haya sido puesta en conocimiento de los demás Estados que participan en la negociación; el error; el dolo; la corrupción del representante del Estado; la coacción sobre el representante del Estado; la coacción sobre un Estado por la amenaza o el uso de la fuerza; finalmente, los tratados que estén en oposición con una norma imperativa de Derecho internacional general (art. 43 a 50 del Proyecto de Artículos sobre Derecho de los tratados de la Comisión de Derecho Internacional).

De todo este catálogo de causas de nulidad del tratado, la de mayor relevancia en el momento presente es la que declara nulo a todo tratado que esté en oposición con una norma internacional de jus cogens (art. 50). En efecto, la existencia de normas imperativas de Derecho internacional general, que producen efectos erga omnes y no sólo inter partes, constituye, junto con el principio de la buena fe, un correctivo funcional del principio del consentimiento del Estado, así como del relativismo del Derecho internacional. Las normas de jus cogens en Derecho internacional, cuya existencia ha sido negada o puesta en duda en virtud del carácter descentralizado del Derecho internacional y de la distribución individualista del poder político en la sociedad internacional, representan y simbolizan las exigencias de necesidades de orden moral, económico y sociológico, indispensables para la existencia de una sociedad internacional. El Derecho internacional no puede desconocerlas, porque o bien terminarán por imponerse o bien será la comunidad internacional quien desaparezca, como en 1963 observara el miembro de la Comisión de Derecho Internacional Antonio de Luna.

Causas de nulidad de un tratado y, al mismo tiempo, necesidad de adaptar las normas convencionales a la realidad social siempre cambiante; en este orden de cosas, ¿qué efectos puede tener en el tratado un cambio fundamental en las circunstancias? La técnica clásica había intentado resolver este problema mediante la ficción jurídica de una cláusula tácita: rebus sic stantibus; ficción que, como es obvio, no hacía más que aumentar el riesgo de interpretaciones subjetivas y de abusos. Por ello, la Comisión de Derecho Internacional ha intentado resolver este problema recurriendo a una norma objetiva de Derecho, basada en razones de justicia y de equidad, en el sentido genuino del principio de la buena fe, y así, en el art. 59 de su Proyecto, prevé que un cambio fundamental e imprevisto en las circunstancias podrá ser alegado para poner término al tratado o retirarse de él, cuando tales circunstancias constituyeron una base esencial del consentimiento, o el cambio modifique radicalmente el alcance de las obligaciones.

Pero, ¿quién controla la objetividad de las alegaciones, a fin de corregir el posible abuso de interpretaciones subjetivas? La Comisión de Derecho Internacional prevé en su proyecto unas reglas de procedimiento (art. 62 a 64) de excepcional importancia, aunque es preciso reconocer que, en ausencia de jurisdicción internacional obligatoria, la referencia que el art. 62, 3, del Proyecto hace al art. 33 de la Carta de las Naciones Unidas para los supuestos de conflicto no es una solución totalmente satisfactoria. Pero ésta es una consecuencia más del carácter descentralizado del Derecho internacional, de su relativismo, así como de la soberanía de los Estados.

V. t.: DERECHO INTERNACIONAL PúBLICO;RELACIONES INTERNACIONALES; DERECHO CONCORDATARIO.

A. CARRILLO SALCEDO.

BIBL.: Proyecto de Artículos sobre Derecho de los tratados y Comentarios: doc. A/6309/Rev. 1, Comisión de Derecho Internacional; doc. A/C.6/376, 11 mayo 1967: Guía al Proyecto de Artículos, preparada por la Secretaría General de las Naciones Unidas; E. CABALEnto, Los tratados internacionales, Madrid 1962.