Presupuesto 2. Evolución. ECON.

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Economía

La anterior ideología político-económica sobre la que descansa la institución presupuestaria clásica extendió su vigencia hasta la I Guerra mundial. A partir de aquí se demostró que el grupo político era una unidad económica eficaz, capaz de orientar de una forma adecuada el proceso económico nacional.

Sin embargo, para que el Estado pudiese demostrar su capacidad organizadora era necesario que se diese un requisito fundamental: el de que la actividad del Estado fuese algo importante en el desarrollo de la actividad económica nacional. Sólo una unidad económica que tiene entidad suficiente para contraponer su proceder al del resto del comportamiento económico del sistema o para colaborar con él, es capaz de dirigir en el sentido que se desee las actividades económicas nacionales.

La economía del Estado pasó a ser la actividad económica preponderante, la unidad económica fundamental de la vida colectiva. El crecimiento del sector público siguió ganando en importancia relativa dentro de la actividad económica nacional. Esta variación es cuantitativa porque, al variar las cantidades, el Estado accede a nuevas misiones y tareas de imposible cumplimiento con sus dimensiones primitivas.

A lo anterior, había que sumarle no sólo el poder ser un elemento importante en la economía nacional, sino que era preciso derribar la ideología clásica que exigía que ese poder no se ejercitara. La Hacienda clásica descansaba efl el supuesto de la consideración improductiva de la gestión estatal. El gasto público era necesario, pero estas necesidades estaban perfectamente limitadas.

El primer choque se produce por la justificación de la penetración de la actividad estatal en el campo de la distribución de la renta. A. Wagner justifica la función impositiva, no con el fin de allegar ingresos públicos, sino con el de ejercer una función reguladora en la distribución de la renta y del patrimonio nacionales.

Al mismo tiempo, la idea de que el Estado debía de intervenir para mantener la capacidad del gasto de la economía al nivel de la plena ocupación de sus recursos productivos sin que se produjeran alzas de precios es una consecuencia de la depresión de 1929 y que toma cuerpo desde la aparición de la Teoría General de Keynes.

La crisis de 1929 produjo déficit presupuestarios en los años 30 a causa del descenso de los precios, contracción del producto social y paro, que se tradujo en la disminución de las cifras de ingresos públicos.

Empíricamente se ha podido comprobar la rigidez de los gastos públicos a su descenso, por lo que se produjo una tendencia natural al déficit en todos los países durante los años 30. En esta situación, las bases de la Hacienda clásica volvieron a tomarse en consideración y ello trajo como consecuencia la solución de equilibrar los p. a través de una economía en los gastos y una elevación impositiva.

Sin embargo, Keynes atacó esta mentalidad y propuso el desequilibrio sistemático hasta liquidar la situación de paro, para lo que utilizaba tres puntos: a) el valor del efecto multiplicador (v.), o sea los efectos finales que sobre la ocupación tendía un gasto público; b) los medios a utilizar serían las obras públicas y la disminución de la presión fiscal; y c) utilización del doble p., separando, por un lado, el p. de capital, que incluiría aquellas partidas del gasto que podían financiarse mediante deuda pública, y el resto de ingresos y gastos públicos se recogerían en el p. corriente.

Estas ideas llevaron a Keynes a la formulación de las tres fuentes de demanda efectiva: a) el consumo privado; b) la inversión privada, y c) el gasto público. Y en una etapa de depresión únicamente del gasto público podía esperarse el impulso inicial.

El Estado deberá contribuir positivamente a esta estabilización si no quiere incumplir con el principio fundamental de eficacia en la administración de los recursos disponibles.

El pensamiento económico ha formulado después una larga evolución histórica, y un Estado moderno y responsable no solamente debe atender a la rama tradicional de los servicios que contempla el clasicismo. Debe también inmiscuirse en la distribución de la renta y de la riqueza y procurar el mantenimiento de la demanda efectiva al nivel de la plena utilización de los recursos productivos. El Estado puede y debe dirigir la economía nacional. Los impuestos no deben ser neutrales, sino beligerantes para lograr la dirección más conveniente de la economía nacional. El p. no tiene por qué estar equilibrado si el desequilibrio contribuye a la estabilización de la demanda efectiva al nivel del pleno empleo.

Todos los enfoques anteriores han llevado a los nuevos planteamientos presupuestarios que puedan resumirse en tres tipos fundamentales:

A. Presupuesto cíclico. No es necesario sostener el equilibrio anual en el presupuesto. El equilibrio es positivamente perjudicial para enfrentarse con las oscilaciones que periódicamente sufre la actividad económica. Es evidente que la acción paralela de la Hacienda puede perjudicar gravemente el bienestar económico.

Sin embargo, los autores que han defendido el p. cíclico persisten en la idea del equilibrio, pero como una exigencia no anual, sino a largo plazo. Los partidarios de esta dirección pretenden el equilibrio en el tiempo que desea el ciclo económico (v.), o sea, siete u ocho años. Nada impide que durante los años que dura el ciclo el p. presente déficit o superávit, pero si están compensados la situación será de equilibrio, a pesar del desequilibrio a corto plazo.

Otro punto a considerar sería la necesidad de una acción positiva del Estado. Si se parte de una situación depresiva, los ingresos disminuirán por la menor renta nacional y es cuando el Estado debe de gastar más. De esta manera, el Estado ayuda al sistema económico a su recuperación. Pero esta acción deficitaria del Estado debe de ser una acción transitoria solamente hasta la recuperación de la economía.

Esta recuperación de la actividad llevará a una situación de superávit y en esta fase el Estado debe procurar limitar sus gastos de inversión, para no fomentar la inflación.

B. Presupuesto compensatorio. Este enfoque parte deunas ideas básicas que rechazan totalmente la tesis del equilibrio del p., por pensar que el déficit presupuestario puede ser persistente como una necesidad a la vista de las condiciones que determinan la renta nacional de equilibrio. Un déficit presupuestario continuado hará posible una renta nacional con pleno empleo de los recursos productivos.

Todo lo cual lleva a los partidarios de estas ideas a no otorgar valor alguno a la sanidad financiera. Es evidente que un p. despreocupado por la sanidad financiera puede terminar cargando al Estado con cifras muy considerables de deuda pública, pero no hay desventaja financiera, dicen, en incrementar las cifras de deuda pública siempre que sus efectos se acusen en un aumento de la renta nacional real (v. PRODUCTO NACIONAL).

Por tanto, la elaboración de una política presupuestaria compensatoria ha de basarse en un pronóstico sobre el estado de la coyuntura y en la adopción discrecional de un conjunto de medidas que tengan un efecto positivo para conducir la demanda hacia el lugar que se desea.

C. Estabilización automática. La filosofía del p. de estabilización automática destaca como ideas fundamentales la de permitir una amortización de la deuda pública cuando la coyuntura económica está en una situación de alto nivel de empleo y elevada renta nacional, a través de los tipos impositivos perfectamente fijados y que no deben modificarse, salvo excepcionalmente; los superávit y déficit del p. se realizarán, por tanto, automáticamente. Una caída en el nivel de ocupación requerirá automáticamente una salida de fondos públicos, ayudando al restablecimiento de la coyuntura.

Los propugnadores del presupuesto de estabilización automática denominan estabilizadores automáticos a aquel conjunto de impresos fiscales y gastos públicos cuya variación se’ halla ligada íntimamente con la renta y se opone a sus movimientos.

Un ejemplo típico lo constituye los programas de ayuda a la agricultura que existen en muchos países. En efecto, cuando se produce una caída de precios agrícolas, suele ser costumbre que el Estado ayude a su sostenimiento, mientras que, cuando la inflación se pone en marcha y los precios se elevan, el Estado puede lanzar las existencias acumuladas y amortiguar los movimientos cíclicos.

3. Fines del presupuesto. La configuración o estructura presupuestaria debe atender a los fines perseguidos por el p. y, a través de su formulación, satisfacer unas exigencias tales como una rápida formación del documento presupuestario, una ejecución eficiente, controlar contablemente la marcha del mismo y presentar los efectos económicos de los programas de ingresos y gastos públicos.

La primera fórmula de contabilización presupuestaria fue el p. administrativo, que ofrecía una relación detallada de las transacciones estatales. Una mayor información adiciorial hizo aparecer el llamado p. consolidado decaja, que permite ver todas aquellas transacciones que se realizan entre distintos departamentos estatales y que no representan relación con el sector privado.

Una modificación más profunda la constituye la elaboración de un p. administrativo clasificado funcionalmente, en el que se diferencian los programas de gastos públicos con el fin de facilitar por parte de la administración la formación de claros planes de gastos, con el objeto de facilitar el conocimiento por el público y por el legislativo de lo que se pretende con el p.

La profundización en el p. funcional lleva al p. de tareas, en el que se presentan los propósitos y los objetivos para los que se precisan los fondos públicos, los costes de los programas propuestos para alcanzar aquellos objetivos y los datos cuantitativos que miden las gestiones realizadas en cada programa.

Es indudable que todo p. de tareas aumenta tanto la responsabilidad como las dificultades de contabilidad y organización de la Administración Pública.

4. El presupuesto en España. El p. aparece en España propiamente con las constituciones de principios del s. XIX. Su configuración legal actual se encuentra establecida en la Ley de Administración y Contabilidad, en la que se definen los p. como "la expresión cifrada de las obligaciones que la Hacienda debe satisfacer como máximo en un año, en relación con los servicios que hayan de mantenerse en el mismo, y el cálculo de los recursos o medios que se consideren realizables para cubrir aquellas atenciones".

En España el p. se prepara por el Gobierno, quien, tras aprobarlo, lo remite a las Cortes para su discusión y aprobación. El p. tiene una vigencia de un año, durante el cual el poder ejecutivo realiza los cometidos previstos en cuanto a ingresos y gastos públicos. Después de finalizado el ejercicio presupuestario tiene lugar una labor fiscalizadora por parte del Tribunal de Cuentas.

Aparte del p. del Estado se elaboran también p. por parte de los demás componentes del sector público: los Organismos Autónomos, las Corporaciones Locales, la Seguridad Social y las Empresas Públicas.

Ofrecemos en los cuadros 2, 3 y 4 algunos datos de los p. correspondientes a 1973 y 1974. La estructura actual del p. del Estado fue establecida por Orden de 1 abr. 1967. Según esta disposición se clasifican los gastos de cuatro formas diferentes: orgánica (por agentes de gastos), económica (gastos de consumo y de inversión), funcional (según las finalidades del gasto) y por programas.

J. R. ALVAREZ RENDUELES, JOSÉ V. GUARNIZO.

BIBL.: R. STOURNI, Le Budget, París 1913; F. NEUNIARK, Los problemas económicos y financieros del Estado intervencionista, Madrid 1964; D. HALASEN, Política fiscal y ciclo económico, México 1945; A. P. LERNER, Teoría económica del control. Principios de economías del bienestar, México 1951 ; J. BURKHEAD, Government Budgeting, Nueva York 1956.