Planificación I. Planificación Económica A. Economia. ECON.

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Economía

1. Concepto. Como señaló M. Dobb: "Planificación es un término que se ha venido empleando con notoria inexactitud, para indicar una serie de tipos de intervención del Estado en la vida económica que van desde las tentativas de dirigir la actividad económica por medio de la política económica, financiera y crediticia, hasta la planificación total y rígidamente integrada de tipo soviético".

No es extraño, entonces, que esta diversidad de significados que se ha atribuido a la expresión "planificación económica" haya constituido el punto de partida de no pocas discusiones en torno a su mismo concepto y a las relaciones que cabe establecer entre la intervención del Estado en el proceso económico y la p. En este sentido, un detenido examen de la abundante literatura existente ya sobre el tema permite constatar de inmediato la variada gama de contenidos atribuidos a lo que a nivel macroeconómico, y sin mayores precisiones, suele designarse como plan, así como las connotaciones que puede llevar implícitas el acto mismo de planificar, según las posiciones metodológicas e ideológicas aceptadas previamente.

De ahí que resulte realmente difícil adoptar una definición concreta de lo que es p. económica o de lo que cabe entender como plan. Para algunos, este último término solamente puede atribuirse a los esquemas de desarrollo de carácter global referidos a una determinada economía, debiendo utilizarse los términos programa o proyecto específico cuando se trate de esquemas de carácter parcial o de acciones coordinadas de tipo sectorial, regional, etc. Otros no aceptan siquiera que pueda hablarse de verdadera p. económica si el Estado no tiene en sus manos todos los resortes de la economía y si no ha sido eliminada la propiedad privada de los medios de producción. Finalmente, no faltan quienes, con un criterio más operativo que formal o semántico, destacan las notas comunes que cabe detectar en la base misma de la p. económica a nivel estatal, aceptando seguidamente la existencia de diversos tipos de planes que no sólo pueden diferenciarse por determinadas características de amplitud (planes globales, sectoriales, regionales, etc.) o de duración (planes a corto, a medio y a largo plazo), sino por el modo de concebir el proceso económico y por el papel que en este último debe ejercer el Estado.

A partir de esta última posición, que en nuestra opinión es -por operativa- la más acertada, las notas que cabe considerar comunes a todas las formas de p. son tres: coordinación, previsión y, en mayor o menor grado, centralización de las decisiones.

En efecto, a partir del hecho mismo de que un plan puede ser definido, de forma sintética,. como "un conjunto coherente de objetivos y de medios referidos al desarrollo de una unidad económica determinada dentro de un espacio temporal concreto", parece indudable que la idea de coordinación debe presidir tanto el documento concreto en el que deberá quedar materializado el propio plan, como su misma ejecución. Coordinación que presenta una doble vertiente: a) coordinación de objetivos, lo cual comporta el establecimiento de prioridades; y b) coordinación de medios, es decir, de los recursos que, en definitiva, deberán emplearse para maximizar dicha ordenación de objetivos.

Tal coordinación implica, en términos generales, el análisis de las interacciones posibles entre los diversos elementos componentes del sistema económico, así como el control de la operación de dichos elementos, de forma que pueda conseguirse el ajustado desenvolvimiento de la economía a una estrategia previamente establecida.

Pero, como señala Waterston, la coordinación de los diferentes componentes de la economía -inversión pública y privada, consumo e inversión, sectores directamente productivos y de servicios, etc-, exige establecer unas previsiones en torno a los factores y magnitudes que han de determinar la futura evolución del sistema. La previsión es, por tanto, la segunda característica de la p. y pieza tan fundamental como la coordinación, ya que ésta resultará mucho más posible y perfecta si se cuenta con unas previsiones sólidas y consistentes. De ahí que hayapodido afirmarse que "la planificación económica es, en realidad, coordinación a alto nivel basada en previsiones de ciertos factores básicos de la economía". Ello explica, como ha subrayado Tinbergen, el claro paralelismo existente entre los perfeccionamientos técnicos alcanzados en los últimos años en materia de previsión económica y el grado de solidez y de realismo que puede advertirse en los planes alumbrados en Occidente y en los países socialistas a partir de los años sesenta.

Por fin, hemos señalado también como nota característica fundamental de todo proceso de p. económica la centralización. Planificar supone siempre una intervención estatal en el proceso socio-económico de toma de decisiones. Intervención que, en definitiva, acabará originando un cierto grado de centralización de las decisiones o, cuando menos, la puesta en acción de diversas formas de influencia indirecta en los sujetos que participan activamente en la toma de decisiones.

El grado de centralización de las decisiones -sobre inversión, consumo, ahorro, etc- incide, por otra parte, en uno de los aspectos que determinan de forma más clara los diferentes tipos de p. existentes en el mundo real. Del equilibrio que se establezca entre plan y mercado (v.), concibiendo éste como medio de expresión libre del sistema de precios, derivará un determinado tipo de plan. Un plan coactivo y plenamente centralizado dejará un margen prácticamente nulo para las decisiones de los diversos sujetos económicos -consumidores o productores-, cualquiera que pueda ser su intervención previa en la elaboración del plan, ya que, una vez fijado éste, las decisiones sucesivas deberán responder ajustadamente a las previsiones establecidas y ambas quedarán bajo el control de un centro planificador. En el extremo opuesto, la concesión de un amplio margen de libertad al mecanismo de los precios obliga a que la economía opere de forma altamente descentralizada, con lo cual el papel del plan queda reducido a un intento de coordinación de las acciones del Estado propiamente dicho, al mismo tiempo que actúa como elemento orientador de los demás sujetos económicos. Entre ambos extremos cabe toda una gama de planes cuyo simple calificativo -indicativo, incentivo, coactivo, etc- difícilmente logrará expresar con claridad los términos reales en los que se materializa el grado de centralización de las decisiones. Solamente el mundo real, el análisis de cada caso concreto, podrá darnos cumplida respuesta sobre este importante aspecto de los planes aplicados en los diversos países.

2. Planificación en las economías socialistas. El problema del nivel de centralización que hemos enunciado nos lleva a estudiar, sintéticamente, las dos trayectorias históricas de evolución planificadora más relevantes: la línea de desarrollo de la p. seguida por las economías socialistas, y la de las economías cuya confianza en el mercado, y en la libertad de decisión que éste supone, ha impreso unos rasgos específicos al papel que debe jugar el plan en la evolución de la economía.

Dentro del primer grupo, la URSS ha ejercido durante bastantes años un marcado papel pionero y directivo, de tal forma que su modelo de desarrollo y de p. ha sido ampliamente imitado por los demás países socialistas.

En 1920, Lenin había expuesto ya, en el VIII Congreso del Soviet, un plan del Estado para la electrificación de Rusia tendente- a crear -en 10 ó 15 años- las bases técnicas para una producción socialista. En 1921 se constituyó la Comisión del Plan del Estado (Gosplan), destinada a asegurar la ejecución de dicho plan y de otros en estudio, que debía convertirse en el órgano central de la p. soviética. Sin embargo, la p. no se convertiría en un "modo sistemático de acción y de construcción del socialismo" hasta 1929, año en el que se inició la aplicación del llamado Primer Plan Quinquenal.

Las notas que han caracterizado la p. soviética desde dicha fecha hasta 1956 podrían sintetizarse en los siguientes puntos: 1) alto grado de centralización de las decisiones a todos los niveles, con establecimiento de controles de todo tipo, marcada reducción del papel de algunos mecanismos (monetario, p. ej.) y rígida jerarquización de las relaciones entre las diversas unidades productivas y administrativas; 2) prioridad en el desarrollo de la industria pesada a expensas de las industrias de bienes de consumo; 3) colectivización y mecanización de la agricultura con el fin de incrementar la producción agrícola y de liberar mano de obra para las demás actividades; 4) adecuación del sistema de precios a las necesidades del plan y, como consecuencia de ello y de todo lo anterior, control absoluto del comercio exterior y amplia manipulación de los precios de intercambio; 5) gran importancia del presupuesto del Estado dentro del plan y transferencia al mismo de importantes grupos de necesidades colectivas; 6) intentos de difusión del crecimiento en todo el territorio de la URSS mediante la creación de complejos industriales y la explotación de recursos naturales.

A partir de 1943-44, la República Democrática Alemana, Checoslovaquia, Polonia, Hungría, Rumania, Bulgaria y Albania adoptaron miméticamente los métodos soviéticos de p. y de industrialización. Igualmente ocurrió en China durante la primera etapa de implantación del comunismo en dicho país, así como en Yugoslavia, a pesar de su pronta evolución hacia un sistema económico más abierto.

Sin embargo, a partir de 1956 han venido produciéndose algunas innovaciones importantes en lo que hasta entonces podía denominarse el sistema de p. centralizada en base al modelo soviético. Tales innovaciones, que han determinado el de algunas interesantes experiencias descentralizadoras a partir de los años sesenta, han sido consecuencia lógica del intenso proceso de industrialización operado en la URSS y en los demás países del Este europeo y de las propias limitaciones que el sistema planificador seguido ha mostrado de forma progresiva. Los problemas que supone una adecuada asignación de recursos, la manifiesta falta de productividad de algunos sectores, la necesidad de incrementar los niveles de consumo y, con ello, la capacidad de demanda de los consumidores, la difícil manipulación de las complejas estructuras de una economía desarrollada, la ampliación de las alternativas a ponderar por el centro planificador, y otra serie de factores entre los cuales no dudaríamos en incluir la relativa evolución política operada a partir de la muerte de Stalin, han derivado hacia la discusión de algunos problemas básicos en torno al funcionamiento real de las economías socialistas centralizadas (principalmente a nivel de eficiencia y de incremento de la flexibilidad) y han generado la puesta en marcha de diversas iniciativas de carácter descentralizador: caso de Rusia a partir de 1965 y de Hungría a partir de 1968, así como el ejemplo más complejo de Polonia y la fallida experiencia checa.

El resultado final de toda esta serie de cambios y experiencias no puede ser valorado todavía. Sin embargo, su existencia misma permite que no pueda seguirsehablando ya de una equivalencia entre economías socialistas y p. centralizada, sino de diversos grados y niveles de centralización de las decisiones e, incluso, de sustanciales diferencias en los posibles modos de planificar dentro de una economía socialista. El caso más extremo es sin duda el de Yugoslavia (v.), una economía socialista con amplia inclusión de los mecanismos de mercado que constituye una interesante experiencia socio-política.

En este contexto algunos autores constatan la aparición de ciertos elementos de convergencia entre los sistemas económicos occidentales y los colectivizados, precisamente por la vía de la p. La progresiva incorporación de la p. a las economías capitalistas de Occidente, motivada en parte por un deseo de mayor racionalidad y coordinación en el gobierno de las cuestiones económicas, ha coincidido con el proceso de flexibilización económica que se ha venido operando en gran parte de las economías del Este. En el centro de dicha convergencia -más técnica que ideológica y de fondo- hay una mismo problema: resolver el dilema central en torno a la organización de las sociedades industriales modernas y, para ello, determinar posibles combinaciones óptimas entre p. y mecanismos de mercado.

3. La planificación en los países de Occidente. En Europa occidental, las experiencias de p. global se iniciaron, de hecho, a partir de la II Guerra mundial. Aunque Francia suele ser considerada como el país que recorrió de forma más decidida la ruta planificadora, quizá debiéramos contabilizar como primer antecedente el caso del Reino Unido, donde la Sección Económica de las Cabinet Offices preparó determinadas estimaciones sobre incremento del Producto Nacional Bruto y de algunos de sus componentes como plataforma para la organización del esfuerzo económico que suponía la guerra. Inmediatamente después de la terminación de esta última, Holanda y Noruega siguieron también el ejemplo británico en orden a reconstruir el país, tarea en la que apareció igualmente empeñado el célebre Plan Monnet francés.

A partir de dichas experiencias y de las iniciadas por Italia para desarrollar el Mezzogiorno, la p. pasó a ocupar ya un importante puesto en varios países capitalistas europeos, extendiéndose casi de inmediato las ideas planificadoras a un buen número de economías subdesarrolladas o en vías de desarrollo. Al comienzo de los años setenta puede afirmarse que una gran parte de las naciones del mundo plantea ya sus problemas económicos a partir de un plan que opera como pentagrama en el que se inscriben las actuaciones políticoeconómicas de sus respectivos gobiernos.

Cuatro parecen ser las razones básicas que sostienen el consenso casi general en torno a la necesidad de apoyar y corregir los mecanismos de mercado mediante un plan a medio plazo (cuatro a seis años):En primer lugar, el plan se concibe como elemento reductor de incertidumbre a diversos niveles. El acto de invertir, p. ej., está sujeto a una considerable serie de riesgos y de condicionantes. Las expectativas de los empresarios oscilan de acuerdo con sus previsiones en torno a la evolución de la economía, del consumo, del comercio exterior, etc. Toda- previsión seriamente realizada sobre el futuro contribuirá sin duda a clarificar dichas expectativas. Igualmente ocurrirá si el Estado define su línea de actuación económica, el crecimiento de las principales magnitudes, los sectores de interés prioritario y las políticas que afectarán directamente al sector productivo y a la demanda de los consumidores. El plan aparece entonces como una anticipación colectiva de las expectativas de desarrollo; guía básica en torno a los objetivos sociales y económicos a alcanzar y elemento clarificador del papel reservado a cada sector del país.

En segundo término, la p. aparece también como un importante elemento corrector del mercado y de sus mecanismos y aberraciones, al establecer un orden de prioridades que aquél no siempre respeta, al anteponer el interés colectivo al particular, y al introducir elementos voluntaristas en torno a la dirección del desarrollo y a la distribución de sus resultados entre todos los miembros de la sociedad.

En tercer lugar, los planes han sido presentados en Occidente como una respuesta equilibrada al objetivo del desarrollo en libertad, que al mismo tiempo que intenta no vulnerar las libertades elementales impone a las unidades económicas unos cauces de actuación suficientemente definidos y trata de suscitar su colaboración en el programa de objetivos a medio plazo aprobado por los órganos representativos del país.

Finalmente, se ha señalado como virtud fundamental de la p. económica, en un contexto de economía de mercado, el carácter vinculante que tienen para el Estado las propuestas contenidas en el respectivo Plan. El continuo crecimiento del Sector Público, la transferencia al Estado de numerosas responsabilidades y su importantísima participación en la economía como consumidor y como productor, justifican la necesidad de fijar claramente su línea de actuación, coordinar sus acciones a diversos niveles y procurar un tratamiento racional de sus cuantiosos gastos e ingresos.

Pues bien, estas cuatro razones fundamentales son también las que sirven -o han servido- de base a lo que ha dado en llamarse planificación indicativa, concepto que, con muy diversos matices, responde bastante certeramente al tipo de p. que ha venido siendo practicada en la mayor parte de las economías occidentales. En ella, el comportamiento económico del Estado queda casi siempre totalmente vinculado a lo establecido por el Plan, al mismo tiempo que se respeta la libertad del sector privado y se procura vincularlo a los objetivos del Plan mediante acuerdos o conciertos con el Estado, utilización de incentivos fiscales y monetarios, y, en lo que en sí mismo pueda representar, mediante el compromiso político que supone la aprobación de su contenido por las instituciones democráticas del país.

La experiencia disponible hasta el momento permite señalar toda una serie de claroscuros en cuanto a la eficacia de los planes indicativos como instrumento político-económico. El balance global quizá sea decididamente positivo en casi todos los países que han emprendido experiencias planificadoras. Los resultados económicos alcanzados son patentes y cabe pensar que difícilmente hubieran podido lograrse sin la existencia de un plan, a pesar de que un reducido número de países hayan podido lograrlos sin plan previo alguno. Igualmente relevantes son los progresos alcanzados en los diez últimos años a nivel de técnicas de proyección, análisis, cuantificación, evaluación de alternativas, etc. Instrumentos como la Contabilidad Nacional, las tablas de relaciones interindustriales (input-output), los modelos econométricos a medio plazo, los modelos de simulación, el análisis coste-beneficio y la serie de técnicas de evaluación de proyectos e inversiones, permiten hoy realizar previsiones, análisis y estimaciones sobre asignación de recursos que hacen de la p. un modo cada vez más racional de conducirlos hechos económicos y las actuaciones político-económicas de los gobiernos.

Sin embargo, la p. indicativa, aparte de presentar algunos problemas importantes a nivel operativo, no ha supuesto -como se afirmaba en sus comienzos- una "superación casi definitiva de los problemas políticoeconómicos de las economías occidentales altamente industrializadas". La inflación (v.), el difícil manejo de los desajustes coyunturales, el reticente stop-go, el grado de dominio ejercido por determinadas unidades y sectores productivos, los problemas de distribución, y los nuevos objetivos colectivos que han venido a poner en entredicho el prioritario lugar concedido al crecimiento económico como meta última de los planificadores, dejan numerosos espacios abiertos a la discusión de los especialistas y no pocos puntos de crítica a una postura excesivamente confiada en el anticipado éxito de los planes de desarrollo al uso.

Y si esto es cierto en el caso de los países industrializados, no menores son los problemas que plantea la obtención de resultados positivos de la p. en los países escasamente desarrollados. Allí, la falta de una organización administrativa eficaz, la carencia de estadísticas fiables y de las adecuadas instituciones de vigilancia y de control del plan, las desviaciones provocadas por los incentivos económicos concedidos a la iniciativa privada, y la fijación de metas excesivamente ambiciosas y desordenadas, han dado lugar en no pocos casos a verdaderas experiencias negativas, en cuya base cabe detectar: la falta de apoyo real de los gobiernos al Plan en su fase de ejecución (descoordinación a nivel ministerial, desviación de recursos, inestabilidad gubernamental y administrativa, etc.), el olvido generalizado de que "planificar es seleccionar" (especialmente a nivel de proyectos de industrialización, obras públicas, educación, etc.), y la clara incidencia de determinados factores institucionales y de dependencia externa que hacían realmente difícil la operatividad del plan establecido.

V. t.: INTERVENCIONISMO; DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIOPOLÍTICO; PREVISIÓN ECONÓMICA; LIBERALISMO; CAPITALISMO; SOCIALISMO; SISTEMAS ECONÓMICOS.

J. R. CUADRADO ROURA.

BIBL.: A. WATERSTON, Planificación del Desarrollo. Lecciones de la experiencia, México 1969; J. TINBERGEN, Planificación central, Madrid 1968; CH. BETTELHEIM, Planificación y crecimiento acelerado, México 1970; V. MARRAMA, Problemas y técnicas de programación económica, Madrid 1970; W. BRUs, El funcionamiento de la economía socialista, Barcelona 1969; W. A. LEWIS, Teoría de la planificación económica, México 1968; J. WILCZYNSKI, Desarrollo económico socialista y reformas, Barcelona 1973; J. M. MÉNDEZ, Alcance y límites de la planificación económica, "Atlántida" n~ 25, V (1967) 34-52.