Onu (organización de las Naciones Unidas) II. Institutos Especializados. POLÍTICA

Categoria:

Política

Expresión empleada en la Carta de la ONU (Specialized Agencies, en la versión inglesa; institutions spécialisées, en la francesa) para designar organizaciones internacionales establecidas por Acuerdos intergubernamentales, con estatutos propios, con amplias atribuciones internacionales definidas en ellos, relativas a materias de carácter económico, social, cultural, educativo, sanitario y otras conexas, y vinculadas a la ONU por Acuerdos concertados con su Consejo Económico y Social y aprobados por la Asamblea General (v. arts. 57 y 63 de la citada Carta).

1. Centralización y descentralización en la organización internacional no política. Al firmar la Carta de la ONU en 1945, sus miembros se comprometían a crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarios para asegurar entre las naciones relaciones pacíficas y de amistad (v. art. 55). Ahora bien, para llevar a cabo esa empresa, cabían dos direcciones: centralización y descentralización. La primera consiste en incluir todas las actividades no políticas dentro de una sola Organización. En favor de ello abona la creencia de que la centralización favorece una eficiente administración (fundamentalmente, evitando estériles duplicaciones y enfocando toda la multiforme problemática económico-social bajo un mismo estilo, sin discriminaciones, y bajo un mismo impulso). Sin embargo -reverso del asunto-, la enorme envergadura de las cuestiones no políticas de nuestra época llevaría, de mano de la centralización, entre otras cosas, a una Organización de dimensiones monstruosamente desmesuradas (con problemas de insoslayable descentralización: de una directriz, pues, a otra).

Con todo, esta primera directriz se delineaba en 1919, cuando la Sociedad de las Naciones intentaba (Ch. Rousseau) colocar bajo su autoridad, con el consentimiento de las partes, "todas las Oficinas internacionales anteriormente establecidas por Tratados colectivos" o cualesquiera otras Oficinas o Comisiones que ulteriormente se creasen "para la resolución de asuntos de interés internacional" (v. art. 24 del Pacto de la Sociedad de las Naciones). Cosa que no consiguió (C. Eagleton). En este sentido, recordemos cómo en 1939 el Comité Bruce recomendaba que todas las actividades económicas y sociales debían ser colocadas bajo una misma urdimbre central.

La segunda dirección, descentralización, consiste en crear tantas Organizaciones como materias a regular. Razones en pro de esta tendencia: el hecho de que no todos los Estados se hallan interesados en todas las materias económicas, sociales, etc. (p. ej., un Estado interior puede no desear ocuparse de los problemas marítimos, etc.). El hecho de que cada organismo puede desenvolverse más eficazmente en el marco exclusivo, y técnico, de sus propios asuntos (objeto de su preocupación, conocimiento, valoración) estando Inenos sujeto a las influencias políticas que un organismo multiforme o esencialmente político (perfil que, como veremos más adelante, no es más que una media verdad). Razones en contra: sobre todo, un peligro: el de convertirse cada organismo en un sistema hermético, despreocupado de todo lo demás (cuando, precisamente, las distintas materias económicas, sociales, etc., no son más que facetas de una misma problemática humana).

2. El método de la ONU. De ahí que, ante esos pros y contras, la ONU haya seguido un criterio de. descentralización, pero templada por la coordinación. Descentralización derivada de los siguientes principios básicos: Exigencia del desarrollo de la organización internacional en la línea de las necesidades funcionales. Es decir, multiplicidad de organismos, llamados organismos especializados, los cuales aparecen con dos características claves: La amplitud verdaderamente mundial de sus responsabilidades. Cosa que debe entenderse tanto en sentido funcional como en sentido geográfico (Goordrich y Hambro, Bowett, etc.). Y lo que excluye a las organizaciones regionales y a las de limitadas responsabilidades. Así, vemos cómo de los organismos existentes con anterioridad a la ONU, la Unión Postal Universal y la Unión Internacional de Telecomunicaciones eran reconocidas como organismos especializados, mientras otros organismos, p. ej., la Office international d’Hygiéne Publique y el Instituto Internacional de Agricultura, eran absorbidos por los nuevos organismos especializados. Su autonomía. Manifestada en los siguientes puntos: creación por específicos Acuerdos internacionales (estatutos propios; personalidad jurídica en los límites de su finalidad, recibida del Acuerdo constitutivo (conclusión de Acuerdos particulares con los Estados de residencia, en lo tocante a la inmunidad y las prerrogativas de los organismos y de sus funcionarios); propias condiciones de admisión (pudiendo comprender Estados no miembros de la ONU); propias funciones y, consiguientemente, propios presupuestos; propios órganos legislativos y ejecutivos y propias secretarías (estructura tripartita típica: conferencia general, comité ejecutivo permanente, secretaría u oficina administrativa).

En suma, sistema de la ONU que permite a los organismos especializados un alto grado de autonomía, pero completada con una cierta coordinación (Goodrich y Hambro). Esta realidad puede expresarse así: se trata de organismos autónomos no en relación de subordinación respecto a la ONU, sino de coordinación y de complementación (Cansacchi).

3. La variedad de los organismos especializados. Un toque típico de esta materia es, como ya hemos consignado, su variedad de facetas. En la más concisa abreviatura, intentemos su enumeración.

a) Organismos sociales (dedicados a la protección, al bienestar, al progreso, etc., del ser humano):

1) Organización Internacional del Trabajo (OIT), establecida en 1919, con la preocupación de mejorar las condiciones de trabajo en el mundo, con 121 miembros (en octubre de 1969) y con la adopción de más de un centenar de Convenciones (el 1 en. 1966, 124 Convenios con 3.098 ratificaciones) y de recomendaciones, que sirven de guía a los Gobiernos (119, entre 1919 y 1964), formando unas y otras un cuerpo de standards laborales mundiales conocido como Código internacional del trabajo. Sede: Ginebra.

2) Organismo para la Agricultura y la Alimentación (FAO, v.: Food and Agriculture Organization), con Constitución que entró en vigor el 16 oct. 1945, con la misión de la elevación de los niveles de nutrición de los pueblos, a través del mejoramiento del rendimiento de la producción y la distribución de los productos alimenticios y agrícolas, etc., con 119 miembros (en oct. 1969). Cita especial de algunas de sus actividades: la dirección de la Campaña mundial contra el hambre, lanzada en 1960, el Programa alimenticio mundial y el Plan indicativo mundial para 1985 (tras cuatro años de estudio, etc.). Sede: Roma, y Oficinas regionales, etc.

3) Organización para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, v.: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), con Constitución adoptada el 16 nov. 1945, en Londres, con diversidad de fines, partiendo de la idea básica de que es en la mente de los hombres donde deben erigirse los baluartes de la paz, ya que las guerras nacen en la mente de los hombres; con 121 miembros (en 1967); con actividades en muy distintos campos (educación: alta prioridad; ciencias naturales; ciencias sociales; panorama cultural; comunicaciones de masas) y con aumento de gastos. Sede: París.

4) Organización Mundial de la Salud (WHO: World Health Organization; OMS), con Constitución firmada el 22 jul. 1946 (que entraba en vigor el 7 abr. 1948), con el máximo objetivo de alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud y, consiguientemente, un amplio repertorio de funciones, con 124 miembros y 3 territorios asociados (en 1967) y con actividades como campañas de eliminación de enfermedades e investigaciones bajo su égida. Sede: Ginebra.

b) Organismos fundamentalmente económicos. Organismos financieros internacionales de un carácter particular, tanto en razón del decisivo papel desempeñado por ellos en los asuntos económicos internacionales como en razón de sus estrechas relaciones mutuas. El Fondo Monetario Internacional (v.), el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (v.), la Asociación Internacional de Fomento y la Sociedad Financiera Internacional son llamados, a veces, las instituciones de Bretton Woods, porque los dos primeros fueron fundados en la Conferencia Monetaria y Financiera de Bretton Woods (22 jul. 1944), y las otras dos lo han sido bajo el patrocinio del Banco, al que están íntimamente vinculadas. Sede: Washington.

1) Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD). Entrada en vigor del Acuerdo: 27 dic. 1945. Miembros: el 30 jun. de 1969, 110. Objetivos esenciales: asistir al desarrollo de los países miembros, facilitando inversiones de capital para fines productivos; fomentar las inversiones privadas en el extranjero y, en los casos en que los capitales privados no estén disponibles en condiciones razonables, conceder préstamos para financiar objetivos productivos en los Estados miembros, etc. Acción: hasta el 31 dic. 1964, el Banco había concedido 402 préstamos en 74 países, por un valor de 8.200 millones de dólares. Actuación limitada por su carácter de institución típicamente bancaria. Razón por la cual se creaba, en septiembre de 1960, la Asociación Internacional de Fomento (ayuda en condiciones más ágiles .y menos onerosas). Labor completada con la Sociedad Financiera Internacional, creada en 1956 (fomento al desarrollo de las empresas privadas).

2) Fondo Monetario Internacional (FMI). Establecimiento: 27 dic. 1945. Miembros: en 1969, 110. Un detalle sugerente: interés de Rumania y de Hungría por el Fondo, sondeos de la Unión Soviética para su posible ingreso en él, etc. (mediados 1969). Misiones: promoción de la cooperación monetaria internacional y la expansión equilibrada del comercio mundial. En el capítulo de actividades, mencionemos hechos como los Acuerdos generales de empréstito del Fondo, por los que diez países industriales (Bélgica, Canadá, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón, Países Bajos, República Federal Alemana y Suecia) se han comprometido a prestar al Fondo determinadas cantidades de sus divisas, a fin de prevenir o conjurar un debilitamiento del sistema de pagos internacionales.

c) Organismos sobre comunicaciones (permitiendo y favoreciendo las relaciones entre los hombres):

1) Unión Postal Universal (UPU). Fundada por la Convención de Berna el 9 oct. 1874, como Unión Postal General. En 1967, 129 miembros. Objetivo: organizar y mejorar los servicios postales entre los Estados y fomentar el desarrollo de la colaboración internacional en este campo. Sede: Berna.

2) Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Unión fruto de un largo desarrollo, a partir de la Unión Telegráfica Internacional establecida por la Convención de París de 17 mayo 1865. En 1967, 129 miembros. Misiones: buen funcionamiento de las telecomunicaciones internacionales, mantenimiento y extensión de la cooperación internacional por el empleo racional y el mejoramiento de las telecomunicaciones de todo género, etc. Una muestra de actividad bien actual: importantes responsabilidades en el campo del papel de las telecomunicaciones en todas las técnicas del espacio exterior. Sede: Ginebra.

3) Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Convención firmada en Chicago el 7 dic. 1944 (entrada en vigor: 4 abr. 1947). Miembros: 116, en julio de 1969. Finalidad: fomento de los principios y las técnicas de la navegación aérea internacional y desarrollo y perfeccionamiento del transporte aéreo internacional. Sede: Montreal.

4) Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (OCMI). Establecida con la conclusión de una Convención (Conferencia Marítima de la ONU, 1948), que entraba en vigor en 1958. Finalidad: desarrollar la cooperación internacional en el dominio de las cuestiones técnicas de la navegación marítima y hacer adoptar las

ONU 11307

normas más elevadas de seguridad y de navegación, etc. Sede: Londres.

d) Organismos de promoción de otros intereses.

1) Organización Meteorológica Mundial (OMM). Convención firmada (1947) a la conclusión de la XII Conferencia de Directores de la Organización Meteorológica Internacional fundada en 1878. Puesta en funcionamiento: 4 abr. 1951. En abril de 1967, 112 miembros. Misión: facilitar y fomentar la cooperación internacional en el terreno de la información meteorológica. Sede: Ginebra.

e) Otras facetas. Ahora bien, hay una serie de asuntos en los que se ha quebrado la línea de los organismos especializados. Ahí está la esfera del comercio. El establecimiento de una Organización Internacional del Comercio (Carta de La Habana, 24 mar. 1948) ha fallado, aunque uno de sus principales objetivos, aligeramiento de las barreras comerciales, se lleve a cabo por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, v.: General Agreement on Tariffs and Trade, 1 en. 1948). Por otro lado, y dentro de este marco, es de registrar una tendencia de la Asamblea General de la ONU a crear organizaciones distintas a los organismos especializados propiamente dichos y definidos como órganos de la Asamblea (manejo del art. 22 de la Carta, en lugar del 57). P. ej., la Conferencia de la ONU sobre el Comercio y el Desarrollo (de hecho, verdadero organismo especializado, para Georges Fischer). Finalmente, otros hechos: el Organismo Internacional de Energía Atómica, a pesar de su rotulación, no es un organismo especializado en sentido estricto (Bowett, Colliard, etc.).

f) En todo caso, con ánimo de dar una visión panorámica del variado significado de los organismos especializados, baste observar el número de sus miembros. P. ej., el 31 dic. 1963 los miembros de la ONU sumaban 112. Pues bien; los de la UPU y los de la OMS eran 119; los de la UIT, 116; los de la UNESCO, 115; los de la OMM, 112; los de la OIT, 110; los de la FAO, 107; los de la OACI, 105; los del FMI y los del BIRD, 102; los de la OCMI, 58, etc. Con particularidades como la presencia de España en todos los organismos especializados o la ausencia de la URSS de la FAO, de la OACI y, sobre todo, de los organismos de Bretton Woods (alergia general del bloque soviético); aunque hay algún Estado comunista con menos atención hacia ellos (así, la República Popular de Mongolia). En fin, la línea general es la presencia de los Estados en los organismos típicamente técnicos: UPU y UIT. En tal sentido, vemos cómo San Marino forma parte de la UPU, Liechtenstein y el Estado de la Ciudad del Vaticano, de la UPU y de la UIT, etc.

4. Coordinación de los organismos. Ante tanta variedad de organismos, una necesidad lógica, según hemos adelantado en párrafos precedentes: la coordinación. Lógica que se explica por distintas razones. Véanse algunas, reducidas a su mínima expresión: 1) A falta de coordinación, peligro de duplicación de actividades de los organismos o, lo que quizá aún sería más serio, peligro de una escasa o ninguna actividad. 2) Por la misma falta, posibilidad de conflictos de políticas entre los distintos organismos. 3) Sin efectiva coordinación, riesgo de competencia entre los diferentes organismos para la obtención de fondos, personal, en proyectos, etc. Con todo, difícil problema. Pues, como escribía C. Eagleton en 1957, "cada organismo [especializado] tiende a ser celoso de su propia autonomía". Por tanto, por un motivo u otro, ha podido hablarse de la coordinación como un nuevo problema de la organización internacional (Jenks).

Por lo demás, actual coordinación asentada sobre estas bases: 1) La vinculación estatutaria de los organismos especializados a la ONU (v. art. 63 y 57 de la Carta), y que en modo alguno debe ser considerada como algo opcional, sino obligatorio (Goodrich y Hambro). De ahí la existencia de Acuerdos -especiales- con la ONU, a través del Consejo Económico y Social (estipulando la cooperación con él, el suministro de información, etc.; aunque algunos Acuerdos -los del Banco y los del Fondo- proporcionen las bases menos satisfactorias para la coordinación de las políticas y las actividades de dichos organismos, si bien ello se explique en razón del especial carácter de los dos organismos y sus especiales responsabilidades), y la existencia de Acuerdos entre los organismos especializados. 2) La sumisión de informes por los mentados organismos al examen del Consejo (extremo aludido en el punto anterior), con el poder de hacerles recomendaciones, así como a la Asamblea General y a los miembros de la ONU (v. art. 63, 20). Misión general de recomendación, a fin de cuentas, encomendada por la Carta a la Organización -v.. art. 58- para coordinar las normas de acción y las actividades de tales organismos. 3) t1 régimen de consultas Consejo-organismos especializados (v. art. 63, 20). En este sentido, frecuentes consultas sobre una serie de asuntos, cómo salarios y escalas de ellos y política de reclutamiento de personal (aunque no haya unificación de Secretarías, por más que los Acuerdos con la ONU reconociesen la deseabilidad del "eventual desarrollo de un único servicio civil"). 4) La acción del Comité administrativo de coordinación (formado por el secretario general de la ONU y los jefes administrativos de los organismos especializados), con el poder para examinar todo el campo de actividades de los organismos especializados, a la luz de las necesidades de la coordinación, fijando prioridades, concentración de esfuerzos y recursos, etc..

Ahora bien, esta política de coordinación no produce los resultados apetecidos. P. ej., se destacan: la falta de un control eficaz de la expansión presupuestaria (con lo que no se llega a distinguir las verdaderas prioridades), mantenimiento de programas que no responden a necesidad alguna, reclutamiento, y mantenimiento en los puestos, de un personal de competencia y rendimiento insuficientes (con lo cual se resiente el trabajo). Posición del secretario canadiense de Asuntos Exteriores, M. Sharp (en la Asamblea General de la ONU, el 29 sept. 1969).

5. Balance de la cooperación internacional funcional. Una posición: los organismos especializados hacen buen trabajo (opinión de la delegación canadiense en la segunda sesión de la Asamblea General de la ONU, en 1947). En resumen, una dirección de pensamiento ha puesto el acento sobre la cooperación en los dominios no políticos, por contribuir a la relativización del absolutismo de las líneas de división política entre los bloques mundiales, etc. (Q. Wright, etc.).

Otra postura. Ésta se apoya en la experiencia internacional de la Sociedad de las Naciones y de la ONU, la cual ha demostrado que, en un contexto políticamente desfavorable, las posibilidades de realizaciones constructivas por medio de métodos funcionales, aunque sean en problemas estrictamente económicos y sociales, son limitadas. No se olvide, a fin de cuentas, que en nuestro desquiciado mundo todo tiene un toque político. Así, y en una faceta parcial del asunto, cuestiones de política comercial o de estabilización monetaria no pueden disociarse de la problemática de la seguridad nacional concebida en términos de autosuficiencia económica, preparación militar, etc. Parejamente, y a la inversa, obsérvese cómo un tema político -la política de apartheid practicada en la República Sudafricana- ha producido sus efectos en los organismos técnicos, en los organismos especializados. P. ej., suspensión del derecho de voto de África del Sur en la Asamblea de la OMS en 1964. Dentro de este marco, recordemos el abrupto final de la Conferencia africana de radiodifusión patrocinada por la UIT, Ginebra, octubre de 1964 (a causa de la cuestión de la participación de los delegados de África del Sur y de Portugal), y subsiguientes hechos de este tipo.

L. RUBIO GARCÍA.

BIBL.: L. M. GDODRICH y E. HAMBRO, Chartet of the United Nations, Boston 1949, 324-350; C. W. JENxs, Co-ordination: A New Problem o/ International Organízation, "Recueil des Cours. Académie de Droit International", II, La Haya 1950, 157-302; BLAu, Les institutions specialisées, "Rev. Générale de Droit International Public, París 1947, 15 ss.; L. L. LEONARD, Specialized Economic Agencies y Specialized Social Agencies en International Organization, Nueva York 1951, 399-424; 448-474; A. VANDENBoscH y W. N. HOGAN, Specialized Agencies en The United Nations. Background, Organization, Functions, Activities, Nueva York 1952, 158-164 (descripción de ellos); 254-257 (lista de miembros superada); 258-281 (actividades); Duruy, Le Droit des relations entre les organisations internationales, "Recueil des Cours...", La Haya 1960, 461; S. H. ALEXAÑDROWICZ, World Economic Agencies, Londres 1962; UNION OF INTERNATIONAL ASSOCIATIONS, Yearbook of International Organizations, 1964-65, Bruselas 1966, 28-71; D. W. BOWETT, The Specialísed Agencies en The Law of International Institutions, Londres 1967, 55-59; 93-132.