Onu (organización de las Naciones Unidas) I. Estudio General. POLÍTICA

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Política

1. Fundación. Organismo internacional fundado en 1945 para velar por la paz, la seguridad y el progreso mancomunado de las naciones, y para lograr una fórmula de diálogo y arreglo de diferencias a escala mundial. Sus orígenes remotos datan de la Soc. de Naciones, fundada en 1919. Sin embargo, el fracaso de ésta a partir de 1933, y sobre todo desde la II Guerra mundial iniciada en 1939, hizo que ya durante esta última comenzaran a darse algunos pasos en pro de un organismo más amplio y estable.

Las primeras declaraciones en las que se anuncia tal determinación datan de 1941, es decir, del periodo más intenso y dramático de la guerra.

Es en la Carta del Atlántico, declaración política suscrita a bordo del Prince of Wales, frente a las costas de Terranova el 14 ag. 1941, por el premier británico Churchill y el presidente norteamericano Roosevelt, donde puede encontrarse el primer anuncio de tal intención. No se trata todavía de una formulación concreta del propósito de crear una determinada organización internacional, pero se establecen ya una serie de principios que evidentemente habrían de llevar a tal fin. Meses más tarde, el 1 en. 1942, se produce la llamada Declaración de las Naciones Unidas, firmada en Washington por representantes de los Gobiernos de Australia, Bélgica, Canadá, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, China, Estados Unidos, Gran Bretaña, Grecia, Guatemala, Haití, Holanda, Honduras, India, Luxemburgo, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelanda, Panamá, Polonia, República Dominicana, El Salvador, República Sudafricana, Unión Soviética’ y Yugoslavia. Tal declaración_ es una auténtica ratificación de la Carta del Atlántico. Al igual que aquélla, ésta es también una declaración producto de las circunstancias, y así sus signatarios se obligaban a utilizar todos los recursos contra las potencias del pacto Tripartito, al mismo tiempo que se comprometían a no celebrar con ellas un armisticio o una paz por separado.

Con la conferencia celebrada en Moscú, en octubre de 1943, los Gobiernos de Gran Bretaña, Estados Unidos, URSS y China nacionalista formulan, por primera vez, el solemne compromiso de constituir una nueva organización internacional. Semanas más tarde, en diciembre, en la conferencia reunida en Teherán a los efectos de adoptar medidas en relación con el curso de la guerra, EE. UU., URSS y Gran Bretaña ratifican lo convenido en Moscú en orden al establecimiento de "la paz internacional, la seguridad y la prosperidad una vez finalizada la guerra, según los principios de la Carta del Atlántico".

Los comités de expertos, previstos en la declaración de Moscú, inician sus trabajos, y entre el 21 ag. y 7 oct. 1944 se reúnen en Dumbarton Oaks, en las cercanías de Washington. Teóricamente se trataba de una simple reunión de técnicos; sin embargo, y de hecho, esta conferencia ha jugado un papel extraordinariamente importante en la creación de la ONU. -Prueba de ello es que, en gran parte, la Carta de San Francisco no hace otra cosa que reproducir los resultados a los que se llegó en la reunión de Dumbarton Oaks. No obstante, la adopción de un acuerdo en relación con el sistema de votación a establecer en el Consejo de Seguridad planteó diversas dificultades, hasta el punto de que su solución fue diferida para una ulterior reunión.

Durante los días 5 al 12 feb. 1945 se celebró en Yalta, con la presencia de EE. UU., Gran Bretaña y la URSS, la conferencia quizá más importante de esta etapa preparatoria (v. YALTA, CONFERENCIA DEf. En ella se trató de solucionar la cuestión que había quedado pendiente en Dumbarton Oaks, esto es: la determinación del sistema de votación a implantar en el seno del Consejo de Seguridad. Puede decirse que la solución que se adoptó determinaba y comprometía, ya desde un principio, las posibilidades de eficacia de la futura Organización. En efecto, desde el momento en que el procedimiento de votación adoptado confería un papel preeminente a las grandes potencias, miembros permanentes del Consejo de Seguridad, por cuanto se les otorgaba la posibilidad de vetar determinadas decisiones a adoptar por el Consejo de Seguridad en materias importantes, resultaba previsible la influencia del juego de intereses particulares sobre el normal y deseable funcionamiento de la Organización.

El acuerdo adoptado sobre este punto se hizo público, una vez sometido a la aprobación de los Gobiernos de China nacionalista y Francia libre, el 5 mar. 1945. En la declaración de Yalta se preveía también la convocatoria de una conferencia de las Naciones Unidas sobre la organización mundial. Tal conferencia tuvo lugar en la ciudad de San Francisco entre el 25 abr. y 26 jun. 1945, concluyendo sus trabajos con la firma de la Carta de las Naciones Unidas.

2. Miembros. Pueden distinguirse dos tipos de miembros integrantes de la ONU: originarios y admitidos.

Los miembros originarios son aquellos Estados que, como precisa el art. 3 de la Carta, hubiesen participado en la conferencia de San Francisco o que, anteriormente, hubiesen firmado la Declaración de las Naciones Unidas

de 1 en. 1942, siempre y cuando firmen la Carta y la ratifiquen. Son miembros originarios: Arabia Saudí, Argentina, Australia, Bélgica, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, China nacionalista (sustituida por la República Popular China en 1971), Dinamarca, República Dominicana, Ecuador, Egipto, Estados Unidos, Etiopía, Filipinas, Francia, Gran Bretaña, Grecia, Guatemala, Haití, Holanda, Honduras, India, Irán, Iraq, Líbano, Liberia, Luxemburgo, México, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelanda, Panamá, Paraguay, Perú, Polonia, El Salvador, Siria, Turquía, República Socialista Soviética de Bielorrusia, República Socialista Soviética de Ucrania, Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), República Sudafricana, Uruguay, Venezuela y Yugoslavia.

Son miembros admitidos aquellos Estados que reúnan los requisitos que al efecto señala el art. 4 de la Carta, esto es, que constituyan un Estado, que se trate de un Estado pacífico, que acepten las obligaciones dimanantes de la Carta, que -a juicio de la Organización- sean capaces de cumplirlas y que estén dispuestos a hacerlo.

Han sido admitidos los Estados siguientes: Afganistán (19 nov. 1946), Albania (14 dic. 1955), Alto Volta (20 sept. 1960), Argelia (8 oct. 1962), Austria (14 dic. 1955), Bahrein (21 sept. 1971), Barbados (9 dic,. 1966), Birmania (19 abr. 1948), Botswana (17 oct. 1966), Bulgaria (14 dic. 1955), Burundi (18 sept. 1962), Bután (21 sept. 1971), Camboya (14 dic. 1955), Camerún (20 sept. 1960), Ceilán (14 dic. 1955), Congo-Brazzaville (20 sept. 1960), CongoLéopoldville (20 sept. 1960; actual Zaire), Costa de Marfil (20 sept. 1960), Chad (20 sept. 1960), Chipre (20 sept. 1960), Dahomey (20 sept. 1960), España (14 dic. 1955), Federación de Emiratos Árabes (9 dic. 1971), Islas Fiji (13 oct. 1970), Finlandia (14 dic. 1955), Gabón (20 sept. 1960), Gambia (21 sept. 1965), Ghana (8 mar. 1957), Guinea (12 dic. 1958), Guinea Ecuatorial (13 nov. 1968), Guyana (21 sept. 1966), Hungría (14 dic. 1955), Indonesia (ingresó por primera vez el 28 sept. 1950, abandonó la Organización en enero de 1965, y reingresó el 29 sept.

1966), Irlanda (14 dic. 1955), Islandia (19 nov. 1946), Islas Maldivas (21 sept. 1965), Israel (11 mayo 1949), Italia (14 dic. 1955), Jamaica (18 sept. 1962), Japón (18 dic. 1956), Jordania (14 dic. 1955), Kenia (16 dic. 1963), Kuwait (14 mayo 1963), Laos (14 dic. 1955), Lesotho (17 oct. 1966), Libia (14 dic. 1955), Madagascar (20 sept. 1960), Malasia (14 sept. 1957), Malawi (1 dic. 1964), Malí (28 sept. 1960), Malta (1 dic. 1964), Marruecos (12 nov. 1956), Isla Mauricio (24 abr. 1968), Mauritania (27 oct. 1961), Mongolia (27 oct. 1961), Nepal (14 dic. 1955), Ngwane (24 sept. 1968), Níger (20 sept. 1960), Nigeria (7 oct. 1960), Omán (7 oct. 1971), Pakistán (30 sept. 1947), Portugal (14 dic. 1955), Qatar (21 sept. 1971), República Centroafricana (20 sept. 1960), República Popular China (25 oct. 1971), Ruanda (18 sept. 1962), Rumania (14 dic. 1955), Senegal (28 sept. 1960), Sierra Leona (27 sept. 1961), Singapur (21 sept. 1965), Somalia (20 sept. 1960), Sudán (12 nov. 1956), Suecia (19 nov. 1946), Tanzania (26 abr. 1964), Thailandia (16 dic. 1946), Togo (20 sept. 1960), Trinidad-Tobago (18 sept. 1962), Túnez (12 nov. 1956), Uganda (25 oct. 1962), Yemen (30 sept.

1947), Yemen del Sur (14 dic. 1967) y Zambia (1 dic. 1964). El 20 sept. 1973 ingresaron Alemania Occidental, Alemania Oriental y Bahamas.

3. Órganos y funciones. Aun cuando a veces se ha dicho que la ONU constituye el germen de un gobierno mundial, en cuya estructura se adivina la distribución de funciones legislativa, ejecutiva y judicial, presente en los Estados modernos, la realidad es muy otra. En definitiva, la ONU es una asociación internacional de Estados en la que los miembros conservan su personalidad y soberanía, estando las competencias de la Organización muy estrictamente delimitadas.

Para la realización de sus funciones cuenta la ONU con los siguientes órganos principales: Asamblea General, Consejo de Seguridad, Consejo Económico y Social, Consejo de Administración Fiduciaria, Trib. Int. de justicia y Secretaría General, pudiéndose además crear todos aquellos órganos subsidiarios que se consideren precisos. Al lado de estos órganos cabe mencionar a las organizaciones especializadas que, como la UNESCO, la OIT, la FAO o la Unión Postal Universal, son instituciones intergubernamentales para el desarrollo, a nivel internacional, de fines de carácter económico, social, cultural, educativo, etc., y que se hallan vinculadas a las Naciones Unidas (v. II).

La Asamblea General, compuesta por los representantes de todos los Estados miembros, constituye el órgano deliberante por excelencia de la ONU. Salvo excepciones, la Asamblea no goza de poder de decisión sino de simple recomendación. El trabajo de la Asamblea, que se lleva a cabo en el pleno y en las comisiones, se refiere fundamentalmente al examen y discusión de las cuestiones relativas al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, a los métodos de desarme, a la creación de órganos permanentes para resolver las diferencias entre Estados, incluso de los que. no forman parte de la ONU, y al fomento de la cooperación internacional. Examina también los asuntos y trabajos de otros órganos de la ONU y participa, en colaboración con el Consejo de Seguridad, en la admisión de nuevos miembros.

El Consejo de Seguridad es un órgano restringido, ya que tan sólo de esta forma podrá cumplir su misión, que es fundamentalmente ejecutiva. En este sentido se le han atribuido los más amplios poderes en razón de que también a 61 corresponde la principal responsabilidad en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Es un órgano permanente a diferencia de la Asamblea u otros órganos que se reúnen en sesiones anuales de duración limitada. También a diferencia de la Asamblea, que es un órgano eminentemente democrático, en el Consejo existen unos miembros que tienen derecho de permanencia en el mismo mientras tenga vida la Organización y poseen además, como se ha indicado, un voto cualificado, merced al cual pueden impedir la adopción de acuerdos por el Consejo, pese a coincidir en una determinada opinión la mayoría de sus miembros e incluso todos menos uno.

Hay, por tanto, en el Consejo dos clases de miembros: permanentes y no permanentes. Los primeros, a tenor de lo establecido por el art. 23 de la Carta son: China nacionalista (y, desde octubre de 7971, la República Popular China), Francia, Inglaterra, Rusia y EE. UU. Los no permanentes fueron seis hasta 1963, con lo que el número total de los miembros del Consejo era 11. En 1963 el número de los no permanentes fue elevado a diez, por lo que el número de miembros del Consejo es de 15. Los miembros no permanentes son elegidos para un periodo de dos años por la Asamblea, no siendo reelegibles para el periodo subsiguiente.

El Consejo de Administración Fiduciaria tiene como misión la tutela de aquellos territorios cuyas poblaciones no han alcanzado un grado suficiente de madurez política. En razón de ello su administración es asumida, bajo el control de la ONU, por Estados miembros. Su composición incluye, además de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, a todos los Estados administradores de tales territorios, así como a un número determinado de Estados no administradores, de forma que el número total de miembros de este Consejo se reparta por igual entre administradores y no administradores. Son ya pocos y escasamente poblados los territorios sometidos a tal régimen, por lo que la importancia del Consejo de Administración Fiduciaria se halla realmente disminuida.

La cooperación internacional en la solución de problemas de carácter económico, social, cultural o humanitario, y el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales, han sido encomendados, bajo la autoridad de la Asamblea General, al Consejo Económico y Social. El número de miembros de tal órgano era inicialmente de 18, posteriormente, y siguiendo el criterio de hacer representar más ampliamente en el mismo las distintas zonas geográficas del mundo, fue aumentado, en 1963, a 27 miembros. El Consejo Económico y Social carece de miembros permanentes pero es interesante notar que desde la creación de la ONU, las cuatro grandes potencias han sido siempre reelegidas en cada renovación de miembros de dicho Consejo.

El Tribunal Internacional de justicia, que es calificado por la Carta como el principal órgano judicial de la ONU, es un órgano colegiado compuesto por 15 jueces, elegidos a título individual sin consideración a su nacionalidad, de entre personas que reúnan las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones. En ello se diferencia el Tribunal de otros órganos de la ONU, cuyos miembros aparecen como representantes de los Estados. La selección de estos jueces se realiza por votación simultánea de la Asamblea y del Consejo, y la duración de su mandato es de nueve años. Para el ejercicio de sus funciones el Tribunal está dotado de competencia tanto contenciosa como consultiva.

La Secretaría General es el órgano administrativo por excelencia de la ONU- Tiene carácter permanente y se halla compuesto por el secretario general, que es nombrado por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad para un periodo que la Asamblea ha fijado en cinco años, y por el personal necesario para el buen funcionamiento de la Secretaría. El secretario general está asistido por ocho secretarios generales adjuntos. Además de actuar como tal secretario respecto de los distintos órganos de la ONU, a cuyas reuniones tiene acceso y en las que puede hacer declaraciones verbales o escritas, el secretario general está encargado del registro y de la publicación de los tratados. Posee un derecho de iniciativa política en el sentido de que puede llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier asunto que, en su opinión, pueden poner en peligro la paz y la seguridad internacionales. Debe presentar un informe anual sobre la actividad de la Organización.

4. Evolución. La ONU surgió en la creencia o al menos en la esperanza de que la unión que había existido entre las potencias vencedoras durante la guerra perdurara indefinidamente. Sin embargo, las divergencias entre los cinco grandes, que no se hicieron esperar y se manifestaron en un empleo abusivo del veto en el seno del Consejo de Seguridad, demostraron las deficiencias en orden a la actuación y eficacia de la nueva Organización. Se inicia entonces la búsqueda de fórmulas para salvar la difícil situación que habría de producirse cada vez que el Consejo quedase paralizado como consecuencia del ejercicio del veto. A este propósito responden diversas medidas arbitradas, de entre las cuales quizá deban destacarse las que llevaron a la creación de la llamada "Pequeña Asamblea", y a la adopción de la resolución 377 en la V Asamblea General. La "Pequeña Asamblea", cuya legalidad se ha discutido, fue creada en 1947 como órgano subsidiario de la Asamblea General, a los efectos de asistirla en la realización de sus funciones en el intervalo que media entre la celebración de sus sesiones ordinarias. Con ello se pretendía obviar el inconveniente que supone el hecho de que el órgano plenario, salvo la posibilidad, problemática por otra parte, de una reunión extraordinaria, no celebra más que una sesión ordinaria anual, permaneciendo por ello inactivo la mayor parte del año. Inconveniente éste tanto más arduo cuanto que la paralización del Consejo de Seguridad por el veto puede fácilmente coincidir con los periodos de inactividad de la Asamblea, él otro órgano al que la Carta ha atribuido importantes competencias en orden al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Por ello, entre las atribuciones con que se dotaba a la "Pequeña Asamblea" estaba la de poder convocar a la Asamblea en el plazo de 24 horas en la llamada sesión extraordinaria de urgencia. Sin embargo, el intento de posibilitar la acción de la ONU, a través de la "Pequeña Asamblea", en los supuestos aludidos, plantea serios problemas, habida cuenta de las facultades de mera recomendación atribuidas a la Asamblea General y de la prohibición que sobre ella recae (al igual que sobre la "Pequeña Asamblea") de ocuparse de cuestiones sometidas al Consejo.

La resolución 377, conocida también con el nombre de "Unión para la paz", fue adoptada por la Asamblea General en noviembre de 1950, en base a una proposición de Dean Acheson que en síntesis viene a establecer que, en caso de ruptura de la paz o amenaza contra la misma y hallándose paralizado el Consejo de Seguridad a consecuencia del ejercicio del veto, la Asamblea General examinará inmediatamente la cuestión, a fin de poder hacer a los miembros las recomendaciones apropiadas sobre las medidas colectivas a adoptar, incluido en ellas el empleo de la fuerza armada. Si la Asamblea no estuviese en sesión en ese momento puede ser convocada, en un plazo de 24 horas, a petición de nueve miembros cualesquiera del Consejo de Seguridad o a petición de la mayoría de los miembros de la ONU expresado mediante votación llevada a cabo en la "Pequeña Asamblea".

No puede negarse que la resolución Acheson modifica profundamente el espíritu de la ONU. La Organización nacida en la conferencia de San Francisco gira en torno a un órgano fuerte, el Consejo de Seguridad, cuya estructura y poderes son reflejo de la fórmula oligárquica adoptada en Yalta. El sistema que implica la resolución 377 (Va) difiere sustancialmente de tal concepción; de hecho se transfieren a la Asamblea competencias pertenecientes al Consejo, y ello es difícil de conciliar con el párrafo 2 del art. 11 de la Carta, que reserva toda acción al Consejo, al precisar que toda cuestión referente al

mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales "respecto a la cual se requiera acción, será referida al Consejo de Seguridad por la Asamblea General, antes o después de discutirla".

Esta transferencia de competencias, unida al rápido aumento de miembros que se produce en la ONU a partir de 1955, da como resultado una serie de fenómenos y suscita determinados problemas que demandan un replanteamiento de las funciones esenciales de la ONU e incluso de su contenido institucional. Así, mientras que de 1946 a 1955 sólo ingresaron en la ONU nueve Estados, de 1955 a 1969 han sido admitidos 66. Es preciso señalar que en su mayoría estos nuevos miembros pertenecen al área afroasiática, por lo que si en 1946 los Estados afroasiáticos representaban el 22% de los miembros de la ONU, a partir de 1964 supera la mitad del número total de miembros, representando el 51%. El valor de este dato trasciende su pura significación cuantitativa para proyectarse sobre el juego de los distintos grupos geográficos, políticos y culturales que potencia la dinámica interna de la ONU. Todo ello a su vez reviste especial importancia al incidir sobre la Asamblea, un órgano al que en virtud de la resolución 377 (Va) se ha dotado de competencias de las que inicialmente careciera. Tal hecho obliga prácticamente a las grandes potencias a variar su estrategia en el seno de la ONU y a prestar una mayor atención a la marcha de los acontecimientos en la Asamblea General.

A partir de 1955 se hace más difícil para las grandes potencias, atentas primordialmente a las cuestiones políticas y de seguridad, el obtener una mayoría en la Asamblea, al tiempo que tal objetivo se va facilitando para los Estados afroasiáticos, preocupados fundamentalmente por los problemas de descolonización y desarrollo económico. Y así, ya en 1960 estos Estados, contando con un 50% de los votos de los países iberoamericanos y de la Europa del Este, se aseguran la mayoría de 2/3 en la Asamblea. Ello explica la importancia que ha adquirido el grupo afroasiático y eventualmente el latinoamericano. Quizá también a ello se debe el cambio de la estrategia soviética en el seno de la ONU. La actitud favorable de la URSS respecto del problema de la admisión de nuevos miembros por una liarte y, por otra, sus propuestas dirigidas a acelerar el proceso descolonizador parecen obedecer a una toma de conciciencia de las posibilidades que para la posición de la Unión Soviética en la Asamblea se derivarían de la presencia en la misma de un nutrido contigente de Estados subdesarrollados y anticolonialistas. En definitiva, puede concluirse que los múltiples problemas que en la actualidad tiene planteados la ONU dimanan del enfrentamiento de dos concepciones diversas acerca de la Organización. En efecto, mientras para un sector la ONU es un simple foro internacional, plataforma de luchas políticas, para otro la Organización ha de constituir un instrumento dinámico de cooperación internacional institucionalizada. En última instancia, solamente dando preferencia a este último aspecto, la ONU podrá servir a los objetivos que inspiraron su creación en un mundo como el actual cada día más interdependiente.

En la evolución de la ONU pueden destacarse tres momentos fundamentales: a) el Consejo de Seguridad fue el órgano más relevante en el primer quinquenio (1945-50), frente a la amorfa generalidad representada por la Asamblea. b) La fricción entre las grandes potencias, la paralización que supuso el derecho de veto, utilizado sobre todo por la URSS, y la crisis de la guerra de Corea (junio 1950) neutralizaron y bloquearon en gran parte el papel del Consejo de Seguridad, en beneficio de la Asamblea. Ésta tuvo un papel preponderante desde 1950, incluso en funciones para-ejecutivas. c) Pero como la Asamblea no puede ser un verdadero órgano de gestión ni descender a detalles de aplicación, ha ido comisionando a la Secretaría; sobre todo a partir de la crisis del Congo (julio 1960), el secretario es la figura central de la ONU.

J. M. PELÁEZ MARÓN.

BIBL.: C. MEIGS, Las Naciones Unidas, México 1967; V. ANDES, Veinte años de Naciones Unidas, Madrid 1967; J. A. CARRILLO, La crisis constitucional de las Naciones Unidas, Madrid 1966; S. D. BAILEY, La Secretaría de las Naciones Unidas, México 1966; J. A. DE ITURRIAGA, Participación de la ONU en el proceso de descolonización, Madrid 1967.