Indias, Leyes de DER.

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Derecho

El nombre Leyes de Indias puede parecer inapropiado en cuanto la voz ley tiene un sentido concreto y no abstracto como sucede con las palabras legislación, disposiciones, normas o preceptos legales. Las disposiciones en el ultramar hispano son, por una parte, leyes stricto sensu, pero también pueden ser pragmáticas, provisiones, cédulas, cartas, ordenanzas, instrucciones, autos, mandamientos de gobierno, decretos, órdenes, reglamentos, etc., de obligatoria obediencia y cumplimiento (salvo los casos de obrepción y subrepción o contrarios al bien común) para los habitantes del Nuevo Mundo. La ley (v.) no goza de su condición de ley hasta que se vota en Cortes, figura como tal en el ordenamiento y es promulgada por el monarca.

1. Disposiciones legales y sus clases. La Recopilación de Indias de 1680 está precedida por una real provisión, ordenando que las disposiciones contenidas en ella tengan rango de leyes. La real pragmática es una norma de igual valor jurídico que una ley votada en Cortes y así se dice en su texto. La real provisión, cuyo cometido fundamental es el de proveer, consta de diversas partes: la intitulatio, o encabezamiento donde figura el nombre del rey seguido de todos sus títulos regnícolas (éstos cambian según cada monarca); la dirección, indicando la persona o institución a quien va dirigida; la prefación, o exposición de motivos donde se enumeran las razones que dieron origen al precepto; la actio, o parte dispositiva iniciada con la tradicional fórmula de "ordeno y mando" si se dirige a personas o corporaciones civiles y "ruego y encargo" si a quien se remite son eclesiásticos y que contiene aquello que se manda o prescribe; la fórmula penal, o sea, el castigo en que incurren los contraventores; la data con el lugar, día, mes y año en que se dicta la resolución; la firma autógrafa del monarca, o en tiempos modernos, la firma con estampilla, seguida del refrendo del secretario que adopta asimismo una fórmula especial; va sellada con el sello de la chancillería en placa roja; y tiene a las espaldas las firmas y rúbricas de los consejeros de 1.

La real cédula es la forma más usual que revisten los preceptos indianos. Su intitulatio lleva exclusivamente el impersonal del rey, la reina, el príncipe y la princesa. Tiene, como la provisión: dirección, prefación, parte dispositiva, cláusula penal (a veces no), data, firma del monarca y refrendo del secretario, lleva sello corriente en placa roja y a sus espaldas tan sólo aparecen las rúbricas de los consejeros.

La real ordenanza parece externamente una provisión y su diferencia está en el contenido, que se divide en diversos capítulos comenzados con la frase "ordeno" (de aquí ordenanzas) donde se enumeran los preceptos, referidos corrientemente a una institución (ejemplo: ordenanzas de Audiencias, de municipios, de bienes de difuntos, etc.). La real instrucción especifica minuciosamente las atribuciones de una autoridad (virrey, presidente, gobernador) o de una corporación (Instrucción de regentes de audiencias de 1776). Todas estas disposiciones son de carácter general, es decir, obligatorias para todos los reinos y provincias de ultramar; o territorial, reducida su observancia al ámbito de un reino o provincia indianos. Hay otras normas de carácter provincial emanadas de las autoridades superiores del Nuevo Mundo -virreyes, presidentes, gobernadores- como son los autos, mandamientos y ordenanzas de gobierno, cuya vigencia se circunscribe al territorio provincial.

En el s. xviii, aunque siguen dándose provisiones, cédulas, cartas, ordenanzas, etc., aparecen otros preceptos como los reales decretos en los que el rey comunica al secretario del despacho universal de I. una disposición cuyo curso corre por la llamada "vía reservada", y la real orden, por la que el citado secretario manda la observancia de alguna resolución. El reglamento (ejemplo el del comercio libre de 1768) refleja en sus artículos el desenvolvimiento de una norma general y su aplicación práctica. Junto a estas disposiciones se encuentran los autos acordados del Consejo de I. y de las Audiencias de ultramar, en donde se aplica una norma general a casos concretos y que comúnmente tienen la confirmación del monarca (León Pinelo y luego la Recopilación indiana, libro segundo, tít. del Consejo de l., recogen una serie de autos acordados en América; Ventura Beleña reúne los de la Audiencia mexicana).

2. Proceso de elaboración. La disposición se redacta en el Consejo de 1. y para ello es preciso la conformidad de los dos tercios de sus componentes y lo mismo para los casos de modificación o anulación de un precepto. La resolución adoptada por los consejeros, con informe del fiscal, se envía en forma de consulta a la corona pidiendo la aprobación oportuna. La fórmula de conformidad es "como parece". Vuelta la disposición al Consejo, se promulga con la firma real. Si los preceptos son de carácter económico precisan para su validez la "toma de razón" de los contadores. Antes de la publicación de una norma procede la ceremonia pública del "obedecimiento", poniendo la autoridad sobre su cabeza el papel que contiene la disposición original o su copia auténtica, en señal de acatamiento a "su rey y señor natural", pasándose luego a la publicación (salvo en los casos de contradicción, seguidos de la correspondiente suplicación al monarca) en los sitios públicos -plaza mayor (en Sevilla, en las gradas de la catedral)- para que así el mandato regio llegue al conocimiento de todos.

A mi juicio, es exagerada la corriente afirmación "de que la ley se obedecía, pero no se cumplía" en las I. (si esto fuera cierto sería un fenómeno general y no específicamente indiano), y, por ende, que aunque la legislación del Nuevo Mundo hispánico representa casi siempre un avance extraordinario respecto de la coetánea del mundo occidental, incluida España, de poco o nada sirvió, puesto que fue inobservada de un modo general. Ello no es cierto y habría que probarlo documentalmente en cada caso. Lo que sucedió es que cuando los preceptos no se cumplieron no fue por abuso de las autoridades, sino porque había sido contradicho, siguiendo los cauces fijados por la legislación vigente (por adolecer de los vicios de obrepción, subrepción o ir manifiestamente contra el bien común). Por el contrario, se olvida frecuentemente que las disposiciones que afectaban a los indios tenían siempre que cumplirse pese a la suplicación que se hiciera ante el rey.

3. Cedularios. La disposición -original se entrega a la institución, autoridad o particular a quien va dirigida, pero como medida precautoria, muy antigua, se copia el precepto en el libro registro o cedulario (llamado así puesto que la mayoría son cédulas) que reunidos constituyen la fuente completa, íntegra, auténtica, fidedigna y fehaciente y al propio tiempo prístina para el conocimiento de la legislación dada para el Nuevo Mundo desde su descubrimiento (1492) hasta la emancipación. Estos libros-registros o cedularios contienen en sus folios manuscritos la totalidad de las normas, de ahí que sean una fuente insustituible. En ellos las resoluciones están asentadas íntegramente, es decir, desde su encabezamiento a las firmas de los consejeros de 1. Su autenticidad está basada en su calidad de documentos públicos copiados por funcionarios idóneos, y su garantía es tal que en caso de discrepancia entre la disposición original y su copia en el cedulario es ésta la que prevalece. Los caracteres de fidedignos y fehacientes están relacionados con su valor probatorio en juicio.

Los libros cedularios son de diversas clases; el originario se llamó General de Indias (su primer folio contiene copia de la capitulación santafesina, 1492) y en él se asentaban todas las disposiciones generales indianas, hasta que, convertido en cedulario propio del Consejo de l., fue sustituido por los llamados Generalísimos, donde continuaron copiándose los preceptos vigentes en todas las tierras del Nuevo Mundo. Existen además los Generales de la Nueva España y del Perú, que comprenden las normas dirigidas a ambas partes, y el de la Cámara de Indias, a partir de 1600, que reúne las disposiciones de gracia y nombramientos, específicos de esta institución. El cedulario Contratación o bien de Sevilla contiene las resoluciones dirigidas a la Casa de la Contratación (fundada en 1503); el de Armadas las referidas a la navegación con ultramar; los de las Audiencias -Santo Domingo, México, Guadalajara, Guatemala y Filipinas en unión de los de Lima, Quito Charcas, Chile, Nuevo Reino de Granada, Panamá y Buenos Aires las disposiciones dirigidas a las mismas; los de gobernaciones (Caracas, Cartagena de I., Santa Marta, Tucumán, Asunción en Paraguay, Cuba, Jamaica, Puerto Rico, Nicaragua, Honduras, Costa Rica, Veragua, etc.) los textos legales obligatorios en sus respectivos territorios; los de hacienda, sus materias propias; y los de Roma (relaciones con el Pontificado), religiosos, misiones, Cruzada, Inquisición, negros (licencias de esclavos), en suma, una serie copiosa y completa de gran valor jurídico y legal.

Casi todos tienen un índice cronológico, unido o aparte, y hay además unos libros inventarios donde las materias son las que rigen. Estos registros cedularios fueron la fuente principal utilizada por los recopiladores, oficiales o privados, para la redacción de los cuerpos generales de legislación indiana.

A mi juicio, la intención de dotar a las 1. occidentales y orientales de cuerpos generales legislativos coincidió con los deseos de hacer una recopilación de leyes para Castilla, y por ello los procuradores en Cortes solicitaron repetidamente del emperador Carlos V y de su hijo Felipe 11 la formación de un texto general de leyes que tras largos años de trabajo se publicó en 1567 con el título de Nueva Recopilación de leyes de Castilla. Esta simultaneidad en la legislación es pareja a la de otras instituciones castellanas que se trasplantan a las 1. A partir de 1556 se conoce una disposición que ordena la formación de un cuerpo general de leyes de las 1. Al principio, la orientación es hacer una serie de textos legales para cada uno de los reinos y provincias del Nuevo Mundo.

4. El Cedulario de Vasco de Puga. Ejemplo muy significativo es el Cedulario de la Nueva España del Dr. Vasco de Puga (1563), realizado por cédula de Felipe II dirigida al virrey novo-hispano Velasco y que éste encomendó al oidor Puga; su compilación sólo es un cedulario y no una recopilación (en aquél, las normas están copiadas íntegras y corrientemente publicadas por orden cronológico, aunque ello no es preciso; en éste tan sólo se publica la parte dispositiva del precepto y su ordenamiento -obedece a una sistemática jurídica). Puga sólo incluyó en su Cedulario las normas vigentes para la Nueva España (1525-62) sacadas de los registros cedularios audienciales. Injustamente criticado siempre, ha sido muy estimado y utilizado por todos los recopiladores posteriores y los estudiosos en general, y es imprescindible para el conocimiento de la Nueva España en el s. xvi. Asimismo en el Perú se encomendó al virrey Francisco de Toledo (v.) la tarea de formar otro cuerpo legal peruano que no se realizó.

5. Copulata de las leyes de Indias. Hacia 1560 se abandona la idea de formar cuerpos legales territoriales y se emprenden en el Consejo de 1. los trabajos pertinentes para redactar una recopilación general para las 1. Sobre las fuentes de los cedularios del Consejo trabajan López de Velasco y sus auxiliares, los leen con detenimiento, extractan sus preceptos desde 1492 a 1568 -la recogida se amplía hasta 1570-, se les ordena conforme a un plan jurídico de siete libros -a semejanza del Código de las Siete Partidas- llamados: de la gobernación espiritual; de la gobernación temporal; de la república de los españoles; de la de los indios; de la justicia; de la real hacienda; y del comercio y navegación. A su conjunto se le conoce por Copulata de las leyes de Indias. Esta colección de resúmenes de normas indianas es del máximo interés en cuanto no sólo permite por la referencia al cedulario encontrar la disposición completa en los registros existentes en el Archivo General de I. (v.) de Sevilla, sino que por su división en libros, títulos y apartados presenta un índice completo de la legislación dada para el Nuevo Mundo hasta 1570.

6. Ordenanzas de Ovando. El presidente del Consejo de 1. Juan de Ovando (1571), antes visitador del mismo (1568), valiéndose de estos extractos intentó hacer una recopilación para las I. compuesta asimismo de siete libros. Estuvo ultimado el libro primero, pero no recibió la sanción de Felipe lI ni tampoco la aquiescencia del Pontífice. De él sólo se publicó y estuvo vigente el tít. XIV con el nombre de Ordenanzas del Real Patronato (1574-75). Del segundo libro se publicaron y obligaron las Ordenanzas del Consejo de Indias (1571); las de Descripciones y las de Descubrimientos, nuevas poblaciones y pacificaciones (1573), todas ellas fieles reflejos de la ideología ovandina. Su importancia es fundamental y fueron incluidas en la Recopilación de Indias de 1680.

7. Cedulario de Encinas. La muerte de Ovando (1575) interrumpió las tareas recopiladoras en un momento crucial y ninguno de sus compañeros en el Consejo se atrevió a continuarla. Como era indispensable -dado el caos legislativo, numeroso e inconcorde- que la recopilación legal se hiciera, se encargó a un funcionario del Consejo, burócrata de la escribanía de cámara de justicia, Diego de Encinas, que asumiera la carga. Así lo hizo, y fruto de varios años de continuada labor fueron los cuatro tomos de las cédulas impresas (1596) que de modo anónimo y en la Imprenta Real y con el escudo heráldico del Consejo se publican. El Cedulario -pues esto es- de Encinas representa jurídicamente un paso atrás en la técnica codificadora; se ha retornado al viejo esquema de Puga y olvidado el perfecto planteamiento ovandino. Pero el Cedulario, que recoge las normas vigentes para las I. en 1596 -y también otras no vigentes, pero necesarias para la continuidad histórica- es una fuente legal de indispensable consulta para todo estudioso que desee conocer la legislación y las instituciones jurídicas indianas del s. xvi. Al parecer este Cedulario carece de método, pero un detenido estudio permite conocerlo en parte. Sus fuentes inmediatas son una serie de cuadernillos existentes en la escribanía de justicia del Consejo donde estaban reunidas las disposiciones eii vigor. Aunque la obra de Encinas ha sido muy criticada, todos los recopiladores posteriores han tenido en ella una fuente indispensable. Muy reducido -50- fue el número de ejemplares repartidos entre los principales consejeros indianos y entre las primeras autoridades del Nuevo Mundo.

8. Sumarios de la Recopilación de Aguiar y Acuña. Al recopilador Zorrilla (1608) sólo cabe atribuirle un plan parejo -nueve libros- a la Nueva Recopilación de Castilla y el definitivo abandono de la técnica de los cedularios, cumpliendo así lo acordado por las Cortes castellanas. Ingresado en el Consejo de 1. el lic. Rodrigo de Aguiar y Acuña, anteriormente había sido oidor en la Audiencia de Quito, queda encargado de la tarea recopiladora, que acomete con empuje, aunque tiene que hacerla compatible con sus funciones de consejero. En 1624 comienza la colaboración de Aguiar con el lic. Antonio de León Pinelo, que había de ser tan fructífera. Pinelo, castellano-limeño, ya se había preocupado en Lima como jurista de proyectar y en parte realizar una recopilación privada. Vuelto a España y enterado de los proyectos del Consejo indiano presentóle su Discurso sobre la forma... de recopilar (1623), clara propuesta de sus planes, y él le llevó a la colaboración con el consejero Aguiar. León Pinelo encuentra en los cedularios del Consejo la auténtica fuente de donde extraer los materiales de la recopilación; ellos son examinados repetidamente y extractados en aquello que interesa para el fin deseado. Fruto del binomio Aguiar-Pinelo fueron, por imperativos de economía, los Sumarios de las leyes de la Recopilación de Indias, de los que sólo se publicó el primer volumen en 1628 comprensivo de los cuatro primeros libros -resúmenes legales con datas- de la Recopilación dedicada a Felipe IV y la relación de los títulos de los otros cuatro libros -el proyecto era de ocho libros-. Los sumarios fueron muy utilizados por los recopiladores siguientes y algunas leyes de la Recopilación de Indias de 1680 datadas con el título Felipe IV en esta Recopilación son preceptos sacados del proyecto de Aguiar.

9. Trabajos recopiladores de León Pinelo y Solórzano. Muerto Aguiar en 1629, el Consejo encomienda la labor recopiladora a León Pinelo, que la continúa con el mismo celo. Revisa nuevamente los cedularios, principalmente los posteriores a 1628, modifica el plan -nueve libros-, cumple su contrato recopilador entregando al Consejo en 1635 un proyecto que se somete a la revisión de dos consejeros -en realidad sólo fue el Dr. Solórzano Pereira- para que lo aprueben, reservándose el Consejo la última aprobación antes de ofrecerlo al monarca. En 1636 la obra conjunta -Pinelo-Solórzano- está ultimada. Se han unido los esfuerzos de dos grandes tratadistas y el proyecto será fruto granado de ambos juristas. Nuevamente la falta de medios económicos y los pesados trámites de la burocracia impiden la publicación de la Recopilación solorzan¡sta-pineliana. Llegados los fondos, la escrupulosidad de León Pinelo le impide publicar su recopilación (1658) si no se le agregan -323- las leyes dictadas con posterioridad a 1636. La muerte de Pinelo en 1660 cierra el proceso, y su obra queda en mero proyecto. La revisión de Solórzano estaba avalada por su preparación como tratadista del Derecho indiano -era autor de Indiarum Iure (Madrid 1629-30) y de Política indiana (Madrid 1647)- y como compilador legal en su Recopilación de Indias, privada.

10. La Recopilación de Indias de 1680. Muerto Antonio de León Pinelo (1660), fue encargado de la tarea recopiladora F. Ximénez Paniagua, quien aceptó el plan de los nueve libros, pero modificó el contenido de la obra legislativa en cuanto a su ordenamiento. Los trabajos de Paniagua eran revisados por una Junta especial integrada por consejeros de I. que se renovaba al trascurrir los años. Finalmente, la recopilación quedó ultimada y se elevó por consulta al rey, solicitando su aprobación y promulgación. El 19 mayo 1680 Carlos II sancionó la Recopilación de las leyes de Indias, impresa en 1681, por Julián de Paredes, en cuatro volúmenes. Otras ediciones son: 1756, 1774, 1791, tres tomos; 1841, por Boix con la novedad de unas notas a pie de página que recogen la legislación más importante posterior a 1680; 1889-90, por la Bibl. Judicial, en octavo y con 13 tomitos; y en 1943, la del Inst. de Cultura Hispánica, facsímil de la impresa en 1791 por la viuda de Ibarra.

La Recopilación de Indias (1680) incluye 6.447 leyes distribuidas en 218 títulos, que corresponden a los nueve libros. En la real provisión que declara la autoridad de este cuerpo general de leyes se hace una sucinta, pero completa, historia de todo el proceso seguido desde 1556 en la formación del texto legislativo. El libro primero, con 24 títulos, trata de materias eclesiásticas y de fuero mixto (dogmas principales, jerarquía, clero secular y regular, iglesias catedrales y parroquiales, órdenes religiosas, doctrinas y misiones, Inquisición, , Santa Cruzada, hospitales, seminarios, universidades y libros). El segundo, con 34 títulos, contiene la regulación del Consejo y Cámara de Indias y de las Audiencias del Nuevo Mundo hispánico (v. AUDIENCIA II). El tercero, con 16 títulos, el gobierno territorial -virreyes, presidentes, gobernadores- y los asuntos de guerra. El cuarto, con 26 títulos, contiene los preceptos referentes al gobierno provincial (v. GOBERNACIONES) -gobernadores- y al municipal -corregidores, alcaldes mayores y alcaldes ordinarios- (v. CORREGIDOR Y ALCALDÍA MAYOR). El quinto, con 15 títulos, reúne las disposiciones sobre régimen municipal. El sexto, con 19 títulos, está totalmente dedicado a los indios, encomiendas, régimen laboral, ordenanzas sobre su buen gobierno y protección. El séptimo, con sólo ocho títulos, es de contenido vario e inconexo: materias penales, vagos, juegos y problemas del mestizaje. El octavo, con 30 títulos, recoge toda la legislación sobre la real hacienda (v. HACIENDA INDIANA) -funcionarios, ingresos y gastos del Fisco-. Y el noveno y último, el más extenso, con 46 títulos, incluye la regulación del comercio y la navegación y el ordenamiento de la Real Casa de la Contratación de las I.

La Recopilación de 1680 es un grandioso monumento jurídico que recoge la legislación dada para el Nuevo Mundo por los monarcas de la dinastía de los Austrias y que en 1680 estaba vigente y en observancia. Unánimemente ha sido elogiada como exponente de las ideas políticas, jurídicas, sociales y económicas imperantes en el s. xvii. Las alabanzas son mucho más abundantes al considerar los preceptos relativos a los indios y a su régimen laboral.

11. Los comentaristas de las leyes de Indias. Con los reyes de la casa de Borbón y las nuevas ideas del s. xviii, primero se reforman y luego se implantan estructuras políticas, económicas y sociales (ejemplos: el régimen de las intendencias, el reglamento del comercio libre de 1778, la paulatina supresión de las encomiendas) y, en consecuencia, se dicta por los reyes una abundantísima legislación -muy numerosa en Carlos III- que a medida que crece va dejando inservible el vetusto cuerpo general de los Austrias. Al principio se trató de modernizarlo, del mismo modo que se había hecho con la Recopilación de Castilla de 1567, mediante adiciones que sumaran los nuevos preceptos, pero esto nunca se hizo en 1. Existieron, como en Castilla, comentaristas a la Recopilación de 1680 con el mismo deseo de actualizarla; entre ellos se cuentan el Dr. Juan Luis López, marqués del Risco; Dr. Juan del Corral y Calvo de la Torre; Tomás de Azúa; los hermanos José Perfecto y Judas Tadeo de Salas y Manuel José de Ayala, por sólo citar a los oficiales.

12. El Nuevo Código de Indias. En 1776, Carlos 111 comprende que ni la solución adicionista, ni la comentarista, pueden remozar la vieja Recopilación indiana, y para solucionar el problema legislativo ordena la formación de una junta a la que encomienda la elaboración del Nuevo Código de las leyes de Indias, integrada por cinco consejeros indianos que habrían de examinar y aprobar -con exclusividad e independencia del Consejo- el anteproyecto formado por los comisionados Juan Crisóstomo de Ansotegui y Serrador. En 1781 Ansotegui presenta a la junta el primer libro de su anteproyecto que trata de materias eclesiásticas y donde se reúnen las normas dadas por Felipe V, Fernando VI y Carlos III y las aún vigentes de la Recopilación de los Austrias y cierto número de "nuevas leyes" que solucionan problemas no regulados. La junta de leyes procede con todo detenimiento -se conservan las actas- al examen, revisión y aprobación, en su caso, de los preceptos del anteproyecto ansoteguiano y, para acelerar el trabajo, constituye una Comisión, cuya labor revisaría luego la Junta plena. Terminado el proyecto de libro primero del Nuevo Código, Carlos IV, por RD 25 mar. 1792, lo aprueba, pero ordena que no se publique sino parcialmente a medida que vayan suscitándose los problemas eclesiásticos que el código borbónico resuelve; medida poco satisfactoria que trajo como consecuencia que el libro primero del Nuevo Código quedara en mero proyecto, excepto un corto número de leyes que se mandaron cumplir en América mediante cédulas circulares. Este proyecto de Nuevo Código comprendía 26 títulos -dos más que el libro primero de la Recopilación de 1680- y es claramente regalista, representando el triunfo del ideario de los ministros de la Ilustración.

13. Otras fuentes legislativas borbónicas. La legislación de los Borbones hispanos la encontramos en los cedularios del s. xviii del Consejo de I. Asimismo está publicada en parte en el Teatro de la legislación universal de España e Indias de Antonio Xavier Pérez López (Madrid 1791-98) y resúmenes en la obra de Matraya Rice¡ El confesor filalethico... (Lima 1819), en las Pandectas hispano-mejicanas de Juan N. Rodríguez San Miguel (México 1852) y en las obras de Manuel José de Ayala: Cedulario Indico, Miscelánea, Diccionario de gobierno y legislación... y en las Notas a la Recopilación de las leyes de Indias.

V. t.: INDIAS, INSTITUCIONES DE.

A. MURO OREJÓN.

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