Funcionarios Públicos POLÍTICA

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Política

Concepto, trascendencia. Una de las mayores realidades de los Estados de hoy la constituye, sin duda, el "mundo de los funcionarios", la "burocracia", la "función pública". No se trata ya, como en algunos notorios casos históricos, de omnipotentes ministros "o de singulares "validos" que de hecho venían casi a suplantar o desplazar al monarca, sino de una tupida red, de un numeroso ejército (militia litterata, como decían los romanos) de personas que se consagran de por vida a la gestión regular de las cosas públicas y sin las cuales es inconcebible que pudiera "funcionar" la Administración o el Estado. Realmente, siempre ha sido así, pero el fenómeno es mucho más perceptible actualmente dada la multiplicidad, heterogeneidad, dificultad, coste y tecnicismo de los servicios públicos modernos.

No se trata de negar la indudable primacía de la política, pero es indudable que un Gobierno está prácticamente inerme sin una Administración eficaz compenetrada con él; como lo es también que aquí y a estos efectos Administración quiere decir sus f. Constituyen éstos, sin duda, un formidable y gigantesco grupo de presión incrustado en el Estado; viven "con, de, por y para" el Estado; en sus capas superiores son una selección que influye, decisivamente a menudo, en la trayectoria a seguir en la cosa pública (res publica); es frecuente que de sus cuadros surjan los hombres que ocupan los puestos directivos de la gobernación del país (ministros, directores generales, gobernadores civiles, etc.); hay, huelga decirlo, excepciones, pero aunque cada vez es más acusada la ósmosis y permeabilidad entre las diversas clases sociales, por regla general proceden de la "clase media" y, por tanto, frecuentemente, de familias de f. Inexorablemente, su número crece todos los años en todos los países, a pesar de sus grandes diferencias ideológicas o de regímenes políticos: incluyendo a todos los que cabrían en la definición de la Ley de funcionarios de 7 feb. 1964, esto es, contando tanto militares como civiles, y entre éstos tanto a los de la Administración del Estado como a los de sus organismos autónomos y de las Corporaciones locales, en España son actualmente algo más de medio millón, es decir, de cada 60 españoles uno es f., porcentaje, frente a lo que se suele decir tan frecuente como erróneamente, más modesto que el de la casi totalidad de los países.

Desde un punto de vista político, sociológico y real (y a veces también jurídico, aunque quizá no "legal") f. p. es toda persona que trabaja no en una empresa privada, sino en una actividad pública, financiada con recursos públicos (impuestos). En ese amplísimo concepto, que no utiliza la legislación de ningún país occidental, caben, entre otros, los soldados, los empleados de los sindicatos españoles, los obreros de la RENFE y demás empresas públicas, etc. (va de suyo que en la cifra dada antes no se incluyen estos "funcionarios"). Pero el concepto jurídico-administrativo es harto más estricto; y si bien pueden formularse algunos reparos de importancia, dado el poco espacio de que aquí se dispone, puede aceptarse la definición que brinda el art. 1 de la ley citada: "los funcionarios de la Administración pública son las personas incorporadas a la misma por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulada por el Derecho administrativo".

Aparte de la nota de la retribución (que en mi opinión sobra y restringe indebidamente el concepto de f.) destacan en el texto transcrito: a) la incorporación a la Administración pública; b) la prestación de servicios (¿"profesionales"?: probablemente esto es tan superfluo como inconcreto y difuso); c) una relación (jurídica) regulada por el Derecho administrativo. Esa Ley de 1964 no se aplica directa ni íntegramente a todos cuantos entran en la definición de su art. 1: sólo rige para una parte (en algunos capítulos, muy grande; en otros, muy exigua) de los f. civiles del Estado. Los demás f. (para algunas cuestiones, la inmensa mayoría) se rigen por normas propias o específicas, aunque más o menos inspiradas en la legislación general: militares, f. de la "administración de justicia" y otros civiles del Estado, los de Organismos autónomos, y los municipales y provinciales; y otro tanto cabe decir de la legislación relativa a retribuciones.

Organización y estructura de la función pública. Aunque la relación de servicios de los f. (civiles del Estado) jurídicamente y sobre todo de hecho se concreta en una dependencia del ministerio en el que (y a veces al que) prestan tales servicios los f., y a menudo proceden también de esos ministerios interesados las normas legales correspondientes. Esa multiforme dependencia ha explicado no pocas de las anomalías, discordancias y desigualdades de nuestra legislación de f., a lo que se ha tratado de poner fin centralizando esta materia en la Presidencia del Gobierno, pero de hecho se ha progresado escasamente en este punto, pues ministerios y cuerpos defienden celosamente sus "especialidades", con lo que los f. que dependen totalmente de la Presidencia son los integrados en los cuerpos generales más los propios de dicho departamento, es decir, unos pocos millares; lo que era de prever, dados los escasos poderes efectivos conferidos a la Comisión Superior de Personal (CSP) creada por la Ley en la Presidencia, presidida por el ministro Subsecretario de ésta y de laque forman parte los subsecretarios de los ministerios civiles, el director general de la Función pública y otros altos f. Más eficacia ha tenido, pero por lo común no muy acertada ni clara en mi opinión, la casi total concentración de lo referente a retribuciones en el ministerio de Hacienda, casi convertido, nada convenientemente, en el ministerio de la Función pública.

Los f. civiles del Estado se clasifican, por de pronto, en de carrera (permanentes, "en propiedad") y de empleo (éstos -eventuales e interinos- son muchos menos y en general menos importantes, por lo que se prescinde de ellos en adelante en esta breve exposición). Los de carrera se integran en cuerpos, esto es, en conjuntos homogéneos de f. Las mismas pruebas de selección, idéntica retribución básica, iguales expectativas de "hacer carrera", prestación de servicios y desempeño de funciones análogas, regidos por unas mismas normas legales y reglamentarias; naturalmente todos esos datos, homogéneos para cada cuerpo, varían más o menos de uno a otro. Aunque parezca increíble, es prácticamente imposible saber el número exacto de cuerpos de la Administración civil española, pero son unos 220. Los ministerios de Educación y Ciencia y de la Gobernación son los que más cuerpos "tienen"; y los de Trabajo, Asuntos Exteriores y Vivienda, los que menos. Su volumen es todavía más dispar: desde el magisterio de enseñanza primaria con sus 100.000 f. -aproximadamente la tercera parte de los f. civiles del Estado- hasta el cuerpo de arquitectos del ministerio de Información y Turismo que sólo cuenta con cuatro.

La casi totalidad de los cuerpos son especiales, pues en el inconcreto y nada delimitado pensamiento de la Ley existen para servicios específicos, requieren conocimientos especiales, unos estudios y profesión determinada y cubren necesidades sentidas "sectorialmente" por la Administración. Regidos por sus propias normas, sólo en parte les es aplicable la legislación general de 1964 y sus disposiciones complementarias, y viven al margen de la CSP. Sólo existen -o se les llama- cuatro cuerpos generales. Dependientes de la Presidencia del Gobierno y de la CSP, se les aplica la Ley de 1964 en su integridad y prestan sus servicios en los distintos ministerios; desempeñan "las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa", y son de mayor a menor categoría o nivel: el cuerpo técnico, el administrativo, el auxiliar y el subalterno; en total son unos 18.000 funcionarios.

De la selección de los funcionarios a la extinción de su relación de servicios. Todos los españoles pueden acceder a los distintos cargos públicos según su mérito y capacidad. Pero los aspirantes suelen ser más que los puestos a cubrir, lo que impone, con el principio objetivo de igualdad de oportunidades ante la ley, una criba selectiva. Salvo en algunos casos -no siempre legalesel procedimiento selectivo es la oposición, a través de cuyas pruebas, exámenes o ejercicios, los opositores han de demostrar sus conocimientos. Superada la prueba de la oposición, en unos casos se adquiere ya la cualidad de f., y en otros la de f. "en prácticas": en este último supuesto el f. es "formado" en una academia o escuela durante un periodo más o menos corto y al concluir los cursos correspondientes el f. es ya destinado para el puesto que ha de desempeñar (pueden citarse, p. ej., la Escuela Nacional de Administración público (ENAP), la Diplomática, la judicial, cte.). Para adquirir nuevos conocimientos, para la "puesta al día", para perfeccionarse, cte., pueden posteriormente los f. tomar parte en cursos especiales (principalmente, y no sólo los de los cuerpos generales, en la citada ENAP).

Entre los derechos de los f. sobresalen, sin duda, los "económicos", las retribuciones. Una ley relativa a éstas ha puesto algo de claridad y justicia en el caos anterior; pero sólo algo y, según apreciación prácticamente unánime, mucho menos de lo que parecía vislumbrarse, se pretendía y era más que conveniente. La Ley habla de diversos y muy variados conceptos retributivos: complementos de destino, de dedicación especial y familiar, indemnizaciones, gratificaciones e incentivos. Algunos no se han puesto en práctica, otros son, por su cuantía, muy importantes, pero viven más o menos en la clandestinidad, y lejos de atenuarse las diferencias del sistema anterior, a veces se han acentuado. Los únicos conceptos claros son los básicos, pero pueden importar bastante menos que los "complementos". Con una base tan reducida proporcionalmente, el sistema adquiere la forma de un tronco de pirámide invertido. El concepto básico es el sueldo, obtenido al multiplicar el sueldo-base (el mismo para todos los f.) por un coeficiente asignado por el Gobierno a cada cuerpo (los coeficientes van desde el 1 al 5,50). Existen también, además de dos mensualidades extraordinarias al año, los trienios (aumento del 7% del sueldo por cada tres años de servicios efectivos).

Todos los deberes del f. derivan del fundamental, a saber, la prestación del servicio en las condiciones fijadas legal y reglamentariamente: lealtad, secreto profesional, obediencia jerárquica, residencia, dedicación e incompatibilidades, etc. El incumplimiento de tales deberes puede acarrear diversas especies de responsabilidad: la civil frente a terceros, la penal, la patrimonial (llamada a veces "civil") frente a la Administración, y la disciplinaria ("administrativa") exigible asimismo por la Administración pública. Las faltas cometidas por los f. en el ejercicio de sus cargos pueden ser leves, graves y muy graves, todas ellas prescriptibles en diversos plazos. La imposición de sanciones por faltas graves o muy graves requiere la instrucción del oportuno procedimiento con audiencia del interesado; la sanción más grave es la separación del servicio (implica la pérdida de la condición de f.) y sólo puede acordarla el Gobierno, a propuesta del ministro correspondiente y oída la CSP.

Por último, la extinción de la relación de servicios tiene lugar por diversas causas (aparte, claro está, de la muerte: mors omnia solvit); renuncia aceptada por la Administración, pérdida de la nacionalidad española, sanción disciplinaria de separación del servicio, pena (sentencia judicial) de inhabilitación para cargo público, y jubilación en su triple modalidad: a) forzosa por edad (generalmente a los 70 años), b) por incapacidad física o mental permanente, y c) voluntaria, si se han prestado los servicios y alcanzado la edad mínima señalada para este caso en la Ley.

V. t.: BUROCRATISMO; ADMINISTRACIÓN.

AURELIO GUAITA.

BIBL.: El autor no considera oportuno señalarla, dado el enfoque personal del tema.