Federalismo. Derecho Politico y Constitucional. POLÍTICA

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Política

Concepto de Estado federal. Modernamente los Estados han de resolver de modo primario cuál va a ser su postura frente al problema de su organización fundamental, eligiendo entre la unitaria, si en el seno del Estado no va a haber más que un centro decisorio del impulso político (Estado unitario) o la federal, si este impulso político va a provenir de varios centros decisorios (Estados federales). El Estado federal es, pues, aquel que se reconoce a sí mismo como un poder complejo integrado por otros poderes estatales coexistentes con él y con esferas absolutamente autónomas de decisión, si bien, naturalmente, hay otras esferas en las que en lugar de autonomía hay entre estos poderes estatales coexistentes y el Estado federal una relación de supraordenación.

Con ello hemos aludido a los dos grandes ingredientes que integran el concepto de f., esto es, a la autogestión de los intereses propios en las esferas que les son privativas, y a la gestión común de aquellos asuntos que desbordan el interés de cada Estado. Para los primeros asuntos se basta cada Estado federado; para los segundos, es idónea la intervención del Estado federal. Y unos y otros son absolutamente soberanos en sus esferas respectivas.

Constitución federal. Esta soberanía quiere decir que cada Estado federado tiene una completa organización de sus poderes legislativo, ejecutivo y judicial (que se ocupan de los negocios propios de su nivel). Paralelamente, el Estado federal cuenta con otra organización completa (que se ocupa de los negocios federales). En estos tipos de Estado, naturalmente, cobra un relieve especial un instrumento jurídico típico, en el que se define la esfera de negocios propia de cada tipo de Estado: la Constitución federal. Igualmente es típico del fenómeno federal la existencia de una cámara legislativa cuya integración se logra a través de la representación de los Estados como tales, y que no es cámara única, pues junto a ella existe otra a la que acuden los representantes de los ciudadanos.

La importancia de la Constitución federal excede toda ponderación. En este tipo de Estado es inexcusable el carácter escrito de la norma fundamental, y muy frecuente su condición rígida. Ello es consecuencia de que si siempre la Constitución comporta organización y sistema de garantías, en los sistemas federales las garantías han de ser referidas no sólo a los sujetos-ciudadano, sino a los sujetos-Estado, por lo que la organización ha de quedar reforzada. Además, esta misma organización lo es de un poder esencialmente complejo, por lo que aquélla ha de ser también mucho más compleja. Por ello también la revisión de la Constitución requiere la puesta en práctica de mecanismos mucho más sutiles y complicados que los normales, ya que han de intervenir en ello todos los Estados federados. De hecho, los actuales Estados federales tienen un sistema revisor harto complicado que exige el logro de mayorías muy cualificadas para lograr la revisión.

De todo ello se deduce que, como dice Burdeau, "el Estado federal presenta un carácter compuesto no sólo porque hay coexistencia de un Poder federal y Poderes locales, sino esencialmente porque el Poder federal mismo es un Poder complejo".Las dos citadas cámaras que aparecen indefectiblemente en los Estados federales representan respectivamente a los Estados y a los ciudadanos. No hay problemática particular en cuanto al modo de elección de la segunda, ni en cuanto al número de representantes; sí la hay, sin embargo, en cuanto a ambos puntos en la esfera de la cámara representativa de los Estados. En efecto, pueden estar éstos representados, como sucede en los Estados Unidos, México y Argentina, por un número igual de representantes, cualquiera que sea el volumen del Estado representado; pero puede que no suceda así, tal como ha venido ocurriendo en Alemania, tanto en la Constitución del II Reich, como en la, por tantas razones ejemplar, Constitución de Weimar, o en la actual Ley fundamental de Bonn.

La presencia de las cámaras da lugar a que las leyes deban ser votadas por una y otra, aunque sus poderes al respecto no suelen ser los mismos. Normalmente se considera que la democracia postula una preeminencia de la cámara popular sobre la cámara de los Estados.

No repercute para nada la Constitución federal en la distribución de competencias dentro del ejecutivo ni en sus relaciones con el propio Parlamento. El ejecutivo federal es en todos los casos una fuerza centrípeta. De hecho, la actual multiplicada mitigación de las formulaciones federales no es ni más ni menos que una consecuencia del enriquecimiento de funciones y competencias del ejecutivo. Y ello aun en los casos en que éste se sujete al voto de confianza de la asamblea, esto es, en los casos de Gobiernos parlamentarios, que dependen sólo del voto de confianza de la cámara popular, como hemos dicho (v. PARLAMENTARISMO).

Estructuras federales. Donde sí aparecen consecuencias en la estructura federal es en el problema de la puesta en práctica de las decisiones del poder ejecutivo. En efecto, estas decisiones pueden ser traducidas en hechos a través de tres fórmulas completamente diferentes:

a) La llamada Administración indirecta. En tal caso el Estado federal no tiene Administración central desconcentrada territorialmente y para ejecutar sus decisiones se sirve de los funcionarios de los Estados federados. Este sistema tiene la extraordinaria ventaja de evitar una doble organización paralela (la federal y la federada).

b) Sistema de Administración directa. Aquí el Estado federal posee una Administración propia territorialmente desconcentrada. Tiene los inconvenientes exactamente contrarios a las ventajas que acabamos de ver. Su única ventaja es que los funcionarios federales mantienen una mayor lealtad al Estado federal que los funcionarios de los Estados federados. Es el sistema seguido en los Estados Unidos y en la Unión Soviética.

c) Sistema mixto. Constituye una mezcla de los anteriores y se sigue en Suiza.

Otro problema típico de los Estados federales es el de la necesidad de resolver las cuestiones de competencia entre el Estado federal y los Estados miembros. Normalmente, tal problema es resuelto mediante la creación de un tribunal que divide tales conflictos y en el que están representados tanto el Estado central como los federados. Para emanar sus sentencias, dicho tribunal ha de atenerse a una norma que no puede ser otra que la Constitución.

Los criterios que las Constituciones siguen al respecto no pueden, naturalmente, reducirse a un esquema unitario. Sin embargo, como señala Trujillo, "los autores, siguiendo a Kunz, suelen señalar tres sistemas de distribución de las competencias entre la Federación y los Estados miembros: a) enumerar de la forma más completa posible las atribuciones del Estado federal y las de los Estados miembros;. b) enumerar las atribuciones de los Estados miembros, de tal manera que las materias no mencionadas queden a cargo del poder central; c) atribuir al poder central cierto número de materias, estableciendo que las no enumeradas son de la competencia de las autoridades locales".

Como dice el mismo autor, la cuestión fundamental es: ¿cómo explicar la coexistencia de varios Estados, igualmente soberanos, sobre un mismo ámbito personal espacial? ¿Es posible la pervivencia de varias soberanías estatales bajo una soberanía federal?

Hay que reconocer que los esfuerzos de muchas generaciones de juristas no bastaron para hacer compatible la soberanía (v.) una e indivisible con una realidad, la de las formaciones federales, que, a cada nuevo intento, mostraba más claramente su incongruencia con aquella noción. Este es el sentido de la línea doctrinal que, arrancando de Hamilton y Tocqueville, desemboca en Kelsen y que, en último término, se resuelve en una renuncia a la idea de soberanía y la búsqueda de nuevos criterios explicativos. Modernamente, aun sin renunciar a la idea de soberanía, se piensa en la posibilidad de compartir ésta; o también, se prescinde de tal idea y se intenta explicar el Estado federal a través de la idea de poder (v.).

Es preciso deslindar el concepto de Estado federal del de confederación (v.). Esta es una asociación permanente de Estados que conservan íntegramente su independencia; el órgano común de una confederación es una asamblea en la que están representados no los ciudadanos de los Estados sino sus Gobiernos, y en definitiva sólo actúa dentro del marco del pacto establecido entre aquéllos, que es un verdadero tratado internacional. Saltan a la vista las diferencias con el Estado federal: en éste hay siempre una Constitución que es, para todos los súbditos de los Estados federados, Derecho público interno.

El f. ha sido alternativamente patrimonio de tesis políticas progresistas (v. PROGRESISMO; PROGRESISTAS) y reaccionarias. Durante algún tiempo y en algunos lugares, las tesis regionalistas, que no son federalistas, pero sí un paso hacia el f. (v. REGIONALISMO), alentadas por la escuela histórica del Derecho han sido encarnación del espíritu reaccionario (V. REACCIONARISMO). Frente a ellas, el Estado unitario era la racionalidad, el artificio y, en definitiva, el sentido actual. En otros momentos, por el contrario, la centralización ha estado aliada con el más cerrado conservadurismo (v.), mientras que el espíritu federal ha supuesto una amplia visión del futuro. En este camino, p. ej., se encuentra Montesquieu, para quien la democracia (v.) sólo es viable en una base territorial pequeña, idea en la que insisten Rousseau y Benjamín Constant. Parece probable que, en el actual estado de cosas, esta tesis sea la verdadera y que, efectivamente, el sentido del futuro y el de la libertad postulen la multiplicación de fórmulas federativas o decididamente federales, superada la época de Taine, Savigny o Maurras. De hecho, casi la mitad de la población humana actual vive bajo formas políticas atenuadamente federales.

Breve historia del federalismo en España e Hispanoamérica. En los países de habla hispana, la formulación federal aparece muy frecuentemente. De hecho, en varios de ellos, las provincias (como en el caso de Argentina) o los Estados (como en el caso de México) gozan, según la Constitución (calificada de Constitución federal), de un amplísimo haz de potestades realmente integradoras de la soberanía. El caso español ofrece al respecto características que merecen ser expuestas. Hacia la mitad del s. xix comienza a manifestarse en España la idea federalista, idea que toma cuerpo al publicarse en 1854 el libro La reacción y la revolución, del más tarde presidente de la primera República española Francisco Pi y Margall (v.), y que se consolida definitivamente cuando en 1876 aparece la magna obra de este autor: Las nacionalidades. Para Pi y Margall, el f. es el camino a través del cual puede quedar neutralizado el poder, al ser compartido por unidades sociales cada vez menores. Puede percibirse aquí claramente un ideario ultraliberal y hasta anarquizante. Pero Pi y Margall tuvo la suficiente dosis de instinto político para articular ideológicamente (sobre todo en el segundo de sus dos libros citados) una tesis federal coherente.

Lustros más tarde y al otro extremo del campo político, se forma una nueva escuela española cuasi-federalista: la del tradicionalismo (v.). Pero esta escuela federalista nunca es conscientemente federal y siempre detiene sus ideas en las fronteras del regionalismo. Hay que volver, pues, a la línea del liberalismo (v.) para encontrar de nuevo el filón verdaderamente federal, que en el último tercio del siglo está representado por la escuela que dirigió uno de los españoles más egregios de todos los tiempos: Francisco Giner de los Ríos (v.). Para él, la sociedad es "un organismo natural", un ser vivo con la consiguiente división de funciones, de donde se deduce que los Estados federados tienen círculos propios de competencia, aunque están sometidos al Estado nacional para las cuestiones que excedan de su propio ámbito. Las manifestaciones constitucionales españolas al respecto han sido señaladamente dos: el proyecto de Constitución federal de Nicolás Salmerón (1872) y el también proyecto de Constitución federal de la República española presentado a las Cortes constituyentes de la primera República en 1873. Ninguno de los dos se publicó en el Boletín Oficial.

Y en esta misma línea aparece años más tarde un nuevo paladín del f.: Enrique Prat de la Riba, quien en su libro La nacionalidad catalana afirma lo siguiente:

"Del hecho de la nacionalidad catalana nace el derecho a la constitución de un Estado propio, de un Estado catalán. Del hecho de la actual unidad política de España, del hecho de la convivencia secular de varios pueblos, nace un elemento de comunidad que los pueblos unidos han de mantener y consolidar: de aquí el Estado compuesto". "Estos dos hechos primarios fundamentales, el de la personalidad de Cataluña y el de la unidad de España, se resuelven en una fórmula de armonía que es la Federación Española". "Así, el nacionalismo catalán, que nunca ha sido separatista, que siempre ha sentido la unión fraternal de las nacionalidades ibéricas dentro de la organización federativa, es aspiración levantada de un pueblo, que con conciencia de su derecho y de su fuerza marcha con paso seguro por el camino de los grandes ideales progresivos de la humanidad" (o. c., 124).

Una última manifestación federal se dio en las primeras Cortes de la segunda República con la aparición de un exiguo número de diputados federales, que no lograron aportar al importantísimo documento que del hemiciclo salió más que un romántico aliento. La Constitución optó, mucho más inteligentemente, por organizar, con todo acierto, una distribución de competencias entre el Estado central y las regiones, a las que en modo alguno se las llamó Estados, aunque gozaban de un ejecutivo, un legislativo y.un judicial autónomos, y aunque el Trib. de Garantías constitucionales estaba encargado de juzgar las contiendas de competencia entre el Estado central y la región. Tan acertado fue el trabajo realizado por aquellas Cortes al respecto, que muchos años más tarde, al elaborarse la Constitución de la República italiana, ésta se inspiró en la española para su propia organización regional. El error de 1931 estuvo en crear un Estado integrador y no un Estado regional, que es lo que acertadamente se ha hecho más tarde en Italia. El Estado integrador, en efecto, está pensado en un conjunto nacional en el que sólo ciertas regiones intentan una organización autónoma. Y ello crea lo que Ortega y Gasset llamó "regiones sumisas y regiones hirsutas". El Estado regional, por el contrario, parte de la base de que constitutivamente el Estado está integrado por regiones, todas iguales en derechos.

Actualmente, la formulación federal tiene un gran predicamento, dado su evidente democratismo. Sin embargo, hay que reconocer que los grandes Estados federales sufr:n un movimiento de aglutinación del poder en el ejecutivo, lo que, sin duda alguna, es una mitigación de la fórmula federal. De hecho, en buena parte de los Estados federales de la actualidad, la estructura federal queda reducida al nombre. Surge, por otro lado, un nuevo f.: el f. de las patrias (v. II), como es el caso de Europa, donde se intenta constituir un Estado que absorba en la mayor medida posible las competencias de los Estados integrantes. Realmente, no tiene Europa otro camino si quiere subsistir. Y otro tanto debe decirse de la América de habla española.

V. t.: PARLAMENTO; NACIONALISMO. -

J. L. GONZÁLEZ-BERENGUER.

BIBL.: G. TRUJILLO, Introducción al federalismo español, Madrid 1967; G. BURDEAU, Traité de Science Politique, París 1949; J. BERGER y OTROS, El federalismo, Madrid 1965; M. JIMÉNEZ DE PARGA, Los regímenes políticos contemporáneos, Madrid 1960; L. DIEZ DEL CORRAL, El liberalismo doctrinario, 2 ed. Madrid 1956; A. DE TOCQUEVILLE, L’Ancien Régime et la Révolution, París 1856; E. PRAT DE LA RIBA, La nacionalitat catalana, Barcelona 1906.