Burocratismo POLÍTICA

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Política

Burocratismo y burocracia. Concepto, origen y evolución. El término b. designa tanto la adhesión a una ideología burocrática, como un sistema políticosocial caracterizado por el predominio de la burocracia. Se halla, pues, en relación íntima con la palabra burocracia, de la que es una derivación. lista, etimológicamente, viene de los vocablos: bureau, francés, que quiere decir mesa de escribir y, por extensión, oficina, y el griego tratos, equivalente a poder o gobierno, y significa, por tanto, literalmente, el poder o gobierno de las oficinas, o, con más exactitud, de los funcionarios o empleados que trabajan n ellas. Sin perjuicio de su etimología, el término burocracia alude hoy, preferentemente, al grupo social de empleados administrativos, de empresas privadas u organismos públicos, que ejercen el poder burocrático, y, dentro de ellos, de manera especial los que realizan funciones públicas. Estas definiciones que, sin duda, expresan la esencia de la burocracia, comportan dos notas fundamentales en la misma: la primera, el tratarse de un poder no propio y directo, sino delegado y ejecutivo; y, segunda, el referirse a una actividad en mayor o menor grado intelectual, de modo particular mediante la escritura, como lo muestra gráficamente la palabra bureau o escritorio. Si se dan estos requisitos, se puede hablar de burocracia; aunque sea en grado incipiente, lo que no se opone al hecho de que la burocracia moderna, altamente evolucionada, comporte otras muchas características.

El empleo, por primera vez, de la palabra burocracia se atribuye a V. de Gourmay, fisiócrata francés, en 1745. Sin embargo, la realidad expresada por el término es mucho más antigua. En general, se reconoce ya la existencia de la burocracia en los grandes imperios antiguos, China, Egipto, etc., y especialmente en Roma. En la Edad Media, el dominio de los bárbaros, así como el establecimiento posterior del régimen feudal, dificultaron grandemente, salvo en el caso de la burocracia de la Iglesia, su resurgimiento y desarrollo. Éste empezó a producirse de nuevo con el fortalecimiento de las ciudades, la formación de las nuevas naciones, el aumento del poder real, la creación de tributos permanentes y la invención de la imprenta. La centralización del poder que supusieron las monarquías absolutas favoreció también su progreso. La Revolución francesa y el liberalismo no significaron en realidad un retroceso de la misma. Antes al contrario, se sitúa en este periodo el origen de la burocracia de corte moderno, ya que tiene lugar en el mismo su organización racional, que inicia Napoleón, y el principio de la evolución científica y técnica contemporánea. A partir de entonces, la burocracia presenta un ritmo ininterrumpido y acelerado de desarrollo, debido al progresivo avance tecnológico, a la creciente intervención pública en todos los dominios de la vida, a la masificación de la vida social, a la concentración y gigantismo de las empresas y organizaciones y a la tendencia cada vez más acusada hacia la racionalización de sus actividades.

Burocratización de la sociedad. Sus aspectos sociales y políticos. La evolución de la burocracia muestra claramente la efectividad de un proceso, que todavía se halla en curso, de extensión e intensidad crecientes de la significación e influencia de la burocracia en la sociedad. Este fenómeno ha recibido el nombre de burocratización y su consecuencia no es sólo el aumento del grado de b. imperante en nuestra sociedad, sino también una transformación de la misma burocracia, en algunos aspectos incluso cualitativa. Esta transformación cualitativa consiste esencialmente en que, en sus orígenes, la actividad burocrática, a pesar de su carácter intelectual, no presenta una organización racional depurada, mientras’que en la actualidad se basa en las ciencias de la administración y de la organización, que abarcan múltiples ramas y disponen de los medios y adelantos técnicos modernos, especialmente en el campo revolucionario de la cibernética (v.).

Desde un punto de vista sociológico y político, la burocracia moderna puede ser estudiada como un grupo social y político definido, o en las relaciones e influencias recíprocas con la sociedad general en que se encuadra. La burocracia moderna, sociológicamente, no es, según destaca L. Mendieta en su obra Sociología de la burocracia, 41, una clase, sino un grupo social, constituido por todos los que ejercen profesiones burocráticas, grupo que se caracteriza fundamentalmente, siguiendo el famoso y fundamental estudio sobre la burocracia realizado por Max Weber en su obra Economía y sociedad, vol. II, p. 716 ss., por desarrollar una actividad estable, regida por leyes y reglamentos detallados, organizada rígida y jerárquicamente, frecuentemente especializada y necesitada de un aprendizaje previo y que normalmente se concreta en documentos escritos y expedientes. Los individuos que forman la burocracia pueden pertenecer a la clase alta en sus puestos supremos, directivos y altamente especializados, e incluso a la baja, cuando ejercen funciones meramente subalternas, pero su núcleo principal constituye uno de los grupos más típicos e importantes de la clase media (v.). En la sociedad actual, los puestos burocráticos gozan, en general, sin duda por su seguridad, de alta adhesión popular, como lo demuestra la abundancia de candidatos a los mismos, si bien su prestigio social (v.) es tal vez escaso.

Los miembros de la burocracia moderna, tanto privada como pública, ejercen en relación con la vida social funciones de dirección ejecutiva, de administración, de gestión social múltiple, de representación, de mediación, de relación, de control e inspección, de comunicación y, si bien han sido calificadas estas funciones como improductivas, por no intervenir directamente en la producción, son absolutamente imprescindibles, como sistema de enlace, vigilancia y conexión social, en nuestro tiempo, caracterizado por una división del trabajo social (v.) tan acentuada y una interdependencia tan estrecha de todas las unidades sociales. La burocracia pública, aunque no actúe en cuanto tal como grupo político, detenta en la práctica un gran poder de este tipo. En último término, es ella la que tiene que llevar a efecto la interpretación y aplicación de las leyes y decisiones políticas, cuya efectividad, por tanto, está sujeta en mayor o menor grado a la orientación y el interés desplegado en esta tarea. Asimismo, es incontestable la influencia creciente en dichas decisiones del parecer de los técnicos y expertos de la Administración contemporánea.

En sus relaciones con la sociedad actual, la burocracia moderna aparece íntimamente vinculada a las características de dicha sociedad, es decir, a la tecnificación, industrialización, urbanización, masificación, extensión de las funciones del Estado y socialización (en el sentido dado a este término por la Mater et Magistra) y a sus consecuencias de la creciente diferenciación y especialización sociales e intensa movilidad y cambio. Todas estas tendencias predominantes de nuestro tiempo actúan en el sentido de impulsar el proceso de burocratización. A su vez, ésta marca a la sociedad moderna con la impronta de sus rasgos peculiares: la reglamentación, la organización, la impersonalidad y, hasta cierto punto, la anulación de la iniciativa y la espontaneidad. En el orden político, consecuencias de la burocratización son, como señala M. Duverger en Sociología política (Barcelona 1968, 61), la pérdida de contacto de los gobernantes con los ciudadanos, la multiplicación de los escalones intermedíos entre ellos, la estandardización de las relaciones entre los funcionarios y el público, y la pérdida de contacto del poder con la realidad social de base. El resultado general de todo este proceso es, en sentido analógico, la deshumanización y mecanización de la sociedad actual, frecuentemente denunciadas.

La burocratización en la literatura moderna. El proceso de burocratización de nuestro tiempo y sus consecuencias sociales han tenido un notable reflejo en la literatura moderna, no sólo en la de tipo de ensayo sociológico sobre la crisis de nuestro tiempo, en la que se cuentan obras de autores tan importantes como N. Berdiaeff, H. Freyer, J. Huizinga, K. jaspers, K. Mannheim, G. Marcel, P. Sorokin, sino también en la literatura propiamente dicha, de creación, donde, sin contar el estudio de tipos y ambiente burocráticos, frecuentemente en novelas y obras de teatro, como, p. ej., los famosos realizados por Dickens (Oliver Twist), Maupassant: L’Héritage (La herencia), Gogol (El Inspector) y Balzac: Les Employés (Los empleados), Los pequeños burgueses y La psicología de los empleados, destacan sobre todo por su valor simbólico las obras Der Prozess (El proceso) y Das Sclhloss (El castillo) de F. Kafka y, en otro orden, como expresión imaginativa de los resultados futuros de esta evolución, las novelas de anticipación, como Brave new World (Un mundo feliz), de A. Huxley, y 1984, de J. Orwell. Sin embargo, es de advertir que la llamada deshumanización y mecanización de la sociedad moderna, que pretende reflejar la literatura actual, de ninguna manera se puede considerar como una consecuencia exclusiva del proceso de burocratización, sino que es el resultado global de todas las fuerzas preponderantes, antes indicadas en sus líneas principales, que marcan en conjunto el rumbo de la situación y evolución presentes. La burocracia moderna, independientemente de su influencia a este respecto, constituye en realidad un instrumento indispensable para lograr el orden y la eficacia en la vida social contemporánea.

Extensión y grados de la burocratización. La burocratización es hoy un fenómeno universal, que se extiende progresivamente a todos los países sin distinción de continentes, de razas y de sistemas políticos. Esto no quiere decir que el nivel de burocratización sea siempre el mismo. Es indudable que existen distintos grados en este fenómeno, en función de distintos factores, tales como los sistemas políticos, pues sin duda los de tipo totalitario suponen una burocratización más intensa en densidad, amplitud y rigidez ele sus intervenciones. No obstante; es preciso reconocer que, dada la tendencia mundial general a la racionalización y creciente intervención pública en la vida social, no es éste el factor decisivo del que depende el diferente grado de burocratización, sino el nivel de desarrollo técnico, económico y cultural.

En proporción a este nivel de desarrollo, se puede observar también en España y en los distintos paises iberoamericanos, idéntico fenómeno de burocratización. Muchos de los defectos que se achacan a la burocracia pública (rigidez, favoritismo, lentitud, espíritu de cuerpo o comportamiento de grupo, difusión del sistema de recomendaciones) se presentan, sin duda, de manera muy acusada en España e Iberoamérica, si bien la pérdida de formalismo y de rigor que algunos de estos defectos representan acaso disminuya o suavice en un cierto grado la impersonalidad característica de la organización burocrática. En cuanto a España, se advierte en los últimos años una clara acentuación de proceso de tecnificación de la burocracia, especialmente la estatal.

Estadísticamente, según los datos de la Encuesta de la población activa, 1966, realizada por el Instituto Nacional de Estadística (Madrid 1967), la extensión numérica de la burocracia española, pública y privada, sería la siguiente, encuadrando en dicha categoría a todos los técnicos y titulados asalariados del sector privado, desempeñen o no funciones estrictamente burocráticas, pues se engloban en la encuesta sin distinción: V. t.: FUNCIONARIOS PÚBLICOS; TECNOCRACIA.

R. SIERRA BRAVO.

BIBL.: M. WEBER, Economía y sociedad, México 1964; L. MENDIETA, Sociología de la burocracia, México 1961; M. CROZIER, El fenómeno burocrático, Madrid 1965; F. MURILLO FERROL, Estudios de Sociología política, Madrid 1963, 24779; S. N. EiSENSTADT, Los sistemas políticos de los imperios. La ascensión y caída de las sociedades burocráticas históricas, Madrid 1966; P. CALAN, Estatismo y burocracia, Buenos Aires 1959, A. SAUVY, La Bureaucratie, París 1961; L. MISEs, La Bureaucracy, Yale 1944; P. M. BLAU, Bureaucrary in modern Society, Nueva York 1956; R. K. MERTON y oTRos, Reader in Bureaucracy, Glencoe 1953; S. N. EISENSTADT, Bureaucracy and Bureaucratization, "Current Sociologyn VII, 2 (1958).