Administración II. Administración Pública. POLÍTICA

Categoria:

Política

El concepto objetivo: la administración como tarea. En su sentido corriente y vulgar y no necesariamente inexacto suele entenderse por a. la tarea, función o actividad desplegada o llevada a cabo para gestionar asuntos corrientes, ordinarios o cotidianos, incluso domésticos, y así se habla de la á. de un negocio o empresa, de unas fincas, del hogar, etc. Se trata de una tarea eminentemente medial, para alcanzar determinados fines, y se habla también de administrar un sacramento, una medicina, etc.; o se reduce, en la versión más estricta, a la gestión económica. En todo caso, se refiere a algo objetivo, a un hacer; y a un hacer subordinado a determinadas directrices y por razón de ciertas finalidades u objetivos superiores: en ese sentido, los actos de a. se contraponen a los actos de disposición.

Si esa tarea, que se desgrana y encarna en multitud de actos concretos, se reduce o afecta tan sólo a asuntos, negocios, etc., de los particulares, se está en presencia de una a. privada. Pero es pública, A. p., cuando se cuida y procura la satisfacción de necesidades generales, del bien común, de la utilidad o interés público o general, del bien de la república (res publica, cosa pública); o para decirlo con palabras del Diccionario de la lengua española, A. p. es la "acción del Gobierno (y de otros organismos y autoridades, ciertamente) al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos, y al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado".

Ahora bien, aunque no es desdeñable ese criterio objetivo y son bastantes los autores que lo utilizan para definir la A. p., a efectos jurídicos es hoy frecuente prescindir de él, ya que engloba verdaderamente funciones distintas, a pesar de lo cual son disciplinadas en principio por el Derecho según unas mismas reglas: administrar es dictar disposiciones (función legislativa o, si se prefiere, normativa) y lo es aplicarlas (función ejecutiva) y lo es resolver reclamaciones y recursos (función jurisdiccional).

¿Y la función administrativa? Para algunos es la ejecutiva o de aplicación. Es una opinión. Pero no soslaya la dificultad que supone el que a veces las funciones normativa o jurisdiccional se rijan por las mismas reglas que aquélla y, a la inversa, que no siempre la función ejecutiva o de aplicación se rige por las mismas normas jurídicas. Pero un concepto jurídico, como lo es el de A. p., comporta un régimen jurídico, y si la unidad de ese régimen no la proporciona la función y no la proporciona, según se acaba de decir no la suministra la tarea, el hacer, la actividad, lo "objetivo", habrá que buscarla en otro dato, en el subjetivo: no en lo que se hace, sino en quien lo hace.

La Administración, un conjunto de sujetos. El concepto subjetivo (jurídicamente la Administración no es algo, sino alguien) no elimina por completo todas las dudas y perplejidades en los casoslímite, pero plantea bastantes menos que el objetivo: fue el adoptado inicialmente (hace un siglo, plus minusve) por los autores y el seguido hoy quizá por la mayor parte de ellos, es el que maneja constantemente el Ordenamiento positivo de cualquier país y desde luego el español, y el lógico si se tiene presente (y así debe ser) que el Derecho (la Administración es el protagonista de... su Derecho, del Derecho administrativo) regula fundamentalmente relaciones (jurídicas), esto es, "contactos" entre sujetos: el súbdito, ciudadano, particular o "administrado" tiene relaciones como contribuyente, soldado, propietario, funcionario, usuario de un servicio, etc., y esas relaciones las tiene necesariamente con otro sujeto de Derecho, con otra persona: con la A. p. Tales relaciones se disciplinan según un régimen uniforme, el propio del Derecho administrativo, independientemente de que la Administración haya dictado normas, o las haya aplicado o haya resuelto reclamaciones: todas esas tareas, "funcionalmente" heterogéneas, son, sin embargo, homogéneas jurídicamente, porque las dota de unidad su protagonista, la A. p. En resumen: el concepto jurídicamente válido (o, si se quiere, más válido) de A. p. es el subjetivo: la A. es un sujeto, y administrar (o a., en minúscula) es todo lo que sea cuanto hace ese sujeto.

En realidad no se trata de un sujeto, en singular, sino de un abigarrado conjunto de sujetos, las A. p. municipios, provincias, los llamados organismos autónomos, las corporaciones de alguna manera "presididas" por la A. del Estado: todas ellas tienen el carácter de personas jurídicas (v.), morales o colectivas, con su propio patrimonio, potestades y organización, con más o menos competencias y "autonomía", pero también con más o menos dependencia de la A. del Estado, que por medio de muy diversas figuras jurídicas autorizaciones, aprobaciones, nombramientos, etc fiscaliza la actuación de las restantes A. p., las asocia a su propia actividad y, en suma, procura imprimir unidad y coordinación a todo el conjunto.

Puesto que son personas jurídicas, requieren esencialmente órganos (administrativos) encarnados en personas físicas (funcionarios) que declaren y actúen la voluntad de las propias A., declaraciones y actos que son imputables a estas mismas, en cuyo nombre actúan, incluso a efectos de responsabilidad patrimonial: los actos los dictan órganos determinados, pero de ellos responde, a todos los efectos, la A. correspondiente (de un acto del alcalde o del Ayuntamiento responde el municipio).

Administración del Estado, poder ejecutivo, Gobierno.

Prescindiendo de los problemas que plantean las A. "menores", de interés relativamente escaso a los fines de este artículo, la del Estado presenta sus propias y peculiares dificultades.

Una de ellas es la de si la A. del Estado es en verdad una persona jurídica o es más bien un inmenso conjunto de órganos de la persona jurídica Estado. En realidad las dos tesis pueden mantenerse, y se han mantenido, y la solución depende también del Ordenamiento jurídico de cada país. En España la A. del Estado viene configurada como persona, aunque esto no explique bien si el resto del Estado (el Estado es más ancho que su A.) es otra persona a efectos internos (a efectos internacionales el Estado es evidentemente una persona) o si es simplemente una cristalización política de la sociedad, pero jurídicamente indefinible o nebulosa.

Otra dificultad, no siempre resuelta pacíficamente por la literatura científica, deriva de que en el Estado, junto a la A. (a veces y en cierto sentido no junto, sino sobre) existen las Cortes y los Tribunales o, en otros términos, el poder legislativo y el poder judicial: verdad es que ni uno ni otro están personificados (y sí lo está la A.), pero se presenta la duda muy razonable y difícil en ocasiones de si un órgano determinado lo es de la A. o es un Tribunal, máxime cuando existen órganos p. ej., los capitanes generales o el Tribunal de Cuentas a los que explícitamente se califica en las leyes de órganos tanto judiciales como administrativos. En realidad, las dudas han de resolverse caso por caso, según un conjunto de datos indiciarios y, va de suyo, a la vista del texto y espíritu de las leyes. Por eso es tan inane como cómodo el decir que, en el Estado es A. todo lo que no son las Cortes ni los Tribunales, o que el poder ejecutivo es todo lo que queda gigantesco resto por cierto una vez separados o aislados el poder legislativo y el judicial.

Pero es que además tercera dificultad para la mayor parte de autores A. del Estado y poder ejecutivo no son sinónimos, sino que aquélla es sólo una parte de éste, que el poder ejecutivo comprende, de un lado, la A., y, de otro, el Gobierno. Si es así, para obtener la A. no sólo habrá que sustraer del Estado los poderes legislativo y judicial, sino también el Gobierno o Consejo de Ministros.

Éste, suele decirse, es el órgano que situado a la cabeza del poder ejecutivo marca (en su caso, con las Cortes y bajo el control de éstas) el rumbo político a seguir. Un Gobierno es una política, un programa, mientras que la A. estrato inferior del poder ejecutivo es el complejo aparato que, bajo la dependencia del Gobierno, trata de llevar a la práctica el programa de éste. Mientras la A. circunscribe su acción dentro del marco del Derecho administrativo (v.), el Gobierno "habita" en una esfera superior: por lo que respecta al orden interno, está situado en la zona de la Política (v.) y del Derecho constitucional (v.), "conecta" con las Cortes; de otro lado, el Gobierno tiene también relevancia en el ámbito jurídicointernacional. La consecuencia es que sus actos pueden ser jurídicopolíticos o jurídicointernacionales o, en otros términos, pueden no ser actos administrativos (v. ACTO JURÍDICO III, 1). Mientras la A., se dice, se limita a dictar los actos relativos a los asuntos ordinarios, corrientes, de los servicios públicos, el Gobierno contempla los "grandes asuntos", traza las líneas maestras del edificio, representa e imprime la unidad superior.

Bien se comprende con lo dicho que la línea de separación entre A. y Gobierno es tenue y borrosa en todos los sistemas, y más que línea de separación es una franja de unión, conexión y, a veces, de confusión: trazar el programa y realizarlo son tareas distintas, pero aún es más exacto decir que son dos fases sucesivas de una misma tarea. Y esto hasta tal extremo que si de una parte el Gobierno es algo distinto de la A., fuera de ésta y sobre ella, de otra es la cabeza de la misma A., pero formando parte de ella y en tal aspecto dictando actos administrativos propiamente dichos. En una palabra: un mismo órgano, el Gobierno o Consejo de Ministros, unas veces es (y actúa como) A. y dicta actos administrativos, y otras es un órgano constitucional (político o internacional).

Clasificaciones. Por lo que respecta a la A. del Estado, la más compleja, extensa e importante de todas, integra en nuestro sistema una persona jurídica única, pero cabe distinguir en ella, de una parte, por el ámbito territorial de actuación de sus órganos, entre los centrales (los ministros, p. ej.) y los periféricos (gobernadores civiles, cte.); de otro lado, por la zona material de actuación de estos órganos, pueden distinguirse (existen muchas otras clasificaciones posibles) fundamentalmente cinco ramas o sectores: 1) la A. exterior o de las relaciones internacionales; 2) la militar o de defensa; 3) la judicial; 4) la financiera, y 5) la general, social, "interior" o de fomento: es esta última la más extensa e importante; cubre la casi totalidad de los servicios públicos y atiende a los diversos objetivos sociales y económicos: educación, sanidad, urbanismo, transportes, agricultura, industria, etc.

Las demás A. p. varios millares pueden y suelen clasificarse en territoriales necesitan y son esencialmente un territorio que integran la llamada A. local (v. III) (provincias y municipios) y no territoriales o institucionales: también éstas operan, claro es, en un territorio, pero no tienen ni son un territorio: mientras las primeras atienden a múltiples objetivos urbanísticos, docentes, sanitarios, cte. las no territoriales están dominadas por el principio de especialidad: existen por y para un fin concreto y determinado, específico; estas últimas pueden además ser fundaciones (si son creación del Estado reciben el nombre de organismos autónomos: Instituto Nacional de Industria, o el de Colonización, o el de Previsión, cte.: son un fin del Estado que éste, por razones de agilidad, ha convertido en personas jurídicas, en A. "autónomas") o corporaciones con fines propios e integradas por miembros (p. ej. los Colegios profesionales de abogados, médicos, cte.), aunque puede discutirse si tales corporaciones son de verdad A.

V. t.: PODER II, 1; GOBIERNO.

AURELIO GUAITA.

BIBL.: