Administración III. Administración Local. POLÍTICA

Categoria:

Política

Concepto. Desde el momento que el Estado no puede abarcar la totalidad de las relaciones sociales que surgen bajo su égida, dada la amplitud de la extensión territorial de ésta, es preciso articular de alguna manera el modo de lograr la efectividad de la acción del Poder en todos los puntos del territorio. El párrafo precedente serviría para justificar la existencia de la A. estatal localizada, pero no de la A.1. No obstante, al existir tal localización de la A. estatal, se conviene unánimemente en que la A.1. no es esto; es decir, la A.1. no es la simple proliferación localizada de órganos del Estado, sino otra cosa muy diferente.

La A.1. es el conjunto de personas jurídicas dialécticamente contrapuestas al Estado, aunque subordinadas a él, y que dan organización, representación y estructura a la totalidad de los ciudadanos según un criterio exclusivamente territorial, y a un nivel homogéneo, aunque es

tructurado en uno, dos o tres escalones. De este modo resulta que la totalidad de las A.1. de un Estado abarcan la totalidad del territorio de éste, y, en cierto modo, lo integran tal como expresa el art. 1° de la Ley de Régimen local española, al decir: "El Estado español se halla integrado por las entidades naturales que constituyen los Municipios, agrupados territorialmente en provincias".

Esto nos lleva a tratar otro punto muy relacionado con el tema del presente epígrafe: el de la condición natural o legal del municipio. Aunque en una breve síntesis parece conveniente abstenerse de tomar partido por una u otra de las posiciones que se exponen, es necesario decir que por nuestra parte no creemos en la declaración legal que con tanta brillantez como inefectividad encabeza la básica Ley española en la materia, declaración que por cierto aparece una y otra vez en la mayoría de los textos constitucionales de los países iberoamericanos. No creemos en la condición de naturales de los entes locales. Éstos son lo que diga la Ley que son. Y la Ley dice lo que el Estado la hace decir. Y no es posible replicar que antes de que la Ley determine cosa alguna, el municipio ya existe, sencillamente porque esto no es cierto; el municipio sólo existe cuando la Ley ha declarado su existencia; y sólo tiene las atribuciones que la Ley le encomienda. Cuestión completamente diferente y que no tiene nada que ver con ésta, es la de la necesidad de la implantación de una sociedad pluralista, en la que los entes locales compartan el poder con el Estado.

Estructura. Como hemos dicho, el conjunto de personas públicas que forman la A.1. puede estar estructurado en uno, dos o tres escalones. En el primer caso, sólo tendríamos AyuntamientoF, en el segundo, Ayuntamientos y provincias; en el mrcero, Ayuntamientos, provincias y regiones. Y aún se insinúa modernamente un cuarto escalón a situar entre el ?nunicipio y la provincia: la comarca, la cual podría s .bsistir juntamente con el municipio o sustituir a éste. El sistema español adopta, por el momento, la organización bimembre. Y de ella se hace eco el texto básico (Ley de Régimen local, de 24 jul. 1955), que dedica su libro primero a la organización y a. de las entidades municipales y su libro segundo a la organización y funcionamiento de las entidades provinciales.

Entidades municipales. La Ley incluye bajo el concepto de entidades municipales las cuatro figuras siguientes: a) el municipio; b) la entidad local menor; c) la mancomunidad municipal voluntaria; d) la agrupación municipal forzosa.

La Ley regula a continuación la constitución y alteración de entidades municipales (materia tratada más explícitamente en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de 17 mayo 1952), y que es objeto de un tratamiento que, si bien permite la promoción de alteraciones de límites municipales de origen popular, exige finalmente para tales alteraciones la aprobación estatal. Las entidades locales menores ("núcleos separados de edificaciones, familias y bienes con características peculiares dentro de un municipio"), se rigen, en cuanto a su constitución y disolución, por el mismo régimen anterior.

La interesante figura de la mancomunidad voluntaria y de la agrupación forzosa viene regulada muy parcamente por los art. 2940 de la Ley y 5372 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial ya citado, aparte de algunos otros artículos contenidos en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico. Modernamente, esta figura exactamente en la misma línea en que milita la ya aludida de la comarca es de un interés insuperable. Sólo puede llevarse a cabo con eficacia todo el gran planeamiento territorial mediante el impulso a la creación de este tipo de mancomunidades, figuras jurídicas nuevas a las que se transfieren las competencias que se determinen en los estatutos que se aprueben para cada caso.

Elementos de un municipio. La población municipal es, juntamente con la riqueza y el territorio, el tercero de los elementos que integran un municipio. El art. 42 de la Ley española la divide en: cabezas de familia, vecinos y domiciliados. Atendiendo al grave fenómeno nacional que constituye el absentismo (v.) rural (la inmensa mayoría de los propietarios de grandes fincas españolas viven en las capitales), un artículo específico para ellos regula la representación legal de los mismos. La población de un municipio está relacionada en un documento ad hoc: El padrón municipal, que ha de ser rectificado quinquenalmente y que se define legalmente como "relación de los habitantes del término con expresión de las respectivas calidades".

Como con gran acierto dice la Ley española, el gobierno y a. del municipio están a cargo del alcalde y del Ayuntamiento, uno y otro con atribuciones propias. El alcalde, según la propia definición legal, es el jefe de la a. municipal; preside el Ayuntamiento y, en su caso, la Comisión permanente y es delegado del Gobierno, salvo los casos exceptuados por la Ley. En España el cargo de alcalde es de nombramiento gubernativo, de duración indefinida y desempeño gratuito. El Ayuntamiento está integrado por un número de consejeros o concejales proporcional a la población del término. En los municipios de más de 2.000 hab., el Ayuntamiento tiene una Comisión permanente compuesta por el alcalde y varios concejales a los que se denomina tenientes de alcalde. El mandato de los concejales dura seis años y se renuevan por mitad cada tres.

El grado de representatividad del Ayuntamiento españal es todavía escaso y es de esperar que sean escuchadas las repetidas voces que desde todos los ángulos solicitan insistentemente una apertura del sistema.

Competencias municipales. El sistema español atribuye a los municipios una competencia amplísima, de creer al art. 101 de la Ley básica que contiene una lista verdaderamente inacabable de cometidos, y además concluye con una cláusula abierta diciendo que compete también a los Ayuntamientos "cualesquiera otras obras o servicios que tengan por objeto el fomento de los intereses y la satisfacción de las necesidades generales y de las aspiraciones ideales de la Comunidad municipal". Mas a pesar de tales declaraciones, la verdad es muy otra. La A. estatal periférica (esto es, la A. estatal localizada de que hablábamos en las líneas preliminares), aboca para sí el desempeño de prácticamente la totalidad de los cometidos municipales, que quedan así reducidos a la nada.

Estos cometidos, aun empobrecidos de esta manera, deben ser objeto de una regulación que complete la que al respecto establece el propio Estado. A este efecto y en la esfera de su competencia, los Ayuntamientos pueden aprobar ordenanzas y reglamentos y los alcaldes dictar bandos.

Los tres grandes órganos a quienes se encomiendan las competencias municipales (alcalde, Ayuntamiento pleno y Comisión permanente en su caso) ven reguladas estas competencias en los art. 116, 121 y 122 respectivamente. El criterio legal es el de atribuir al Ayuntamiento la alta dirección, iniciativa y planeamiento, la alta a. y organización de los servicios, así como la actividad ante los tribunales; a la Comisión municipal permanente, el régimen de funcionarios y el desarrollo de la gestión ya aprobada por el Pleno; y al alcalde, la dirección de la vida diaria, la ejecución de lo acordado y la representación judicial y administrativa; es de extraordinario interés señalar que una cláusula residual le atribuye "la adopción de las disposiciones particulares que exija el mejor cumplimiento de los distintos servicios y ejercer todas las demás facultades de gobierno y administración del municipio no reservadas expresamente al Ayuntamiento pleno o a la Comisión permanente y las que ésta le delegue", y, que según el art. 117, tiene todas las que sean razonablemente necesarias en caso de emergencia. Ello constituye al alcalde español en la figura clave de la A.1.

Un sistema completamente distinto del de los países latinos (en los que, salvo el caso de España, Portugal y Rumanía, el alcalde es elegido por el pueblo en sufragio de uno o dos grados), es el de los países germánicos, en los cuales el alcalde, sin perjuicio de su valor representativo, tiene una función fundamentalmente técnica y profesionalizable. Es el llamado sistema de "burgomaestre". No es fácil decidir cuál de los dos sistemas, el de burgomaestre o el de alcalde de elección popular, es preferible. Lo que en todo caso es indudable es que el alcalde es, en todos los supuestos, la figura decisiva de la A. municipal.

La municipalización. Los servicios municipales pueden ser desempeñados a través de un instituto peculiar del que viene ocupándose ampliamente la doctrina: la municipalización. Se ha discutido si ésta consiste en el control interno de los órganos que prestan los servicios por parte del Ayuntamiento (tesis de Clavero Arévalo), en la asunción por el Ayuntamiento del riesgo económico (ídem de Garrido Falla), o en el dato de que el Ayuntamiento preste directamente el servicio bajo cuya titularidad queda (ídem de García de Enterría). Por último, que la municipalización, dada la absorción de actividades por parte de la A. estatal, y de la que se habló, no es absolutamente nada (tesis de Albi). Nosotros creemos que la municipalización es un concepto ambivalente y que se refiere a dos cosas distintas: la posibilidad para los Ayuntamientos de prestación de servicios de carácter mercantil (municipalización en sentido material) y la posibilidad para los Ayuntamientos de prestar los servicios tradicionales, adoptando fórmulas de Derecho privado (municipalización, en sentido formal); lo primero amplía la esfera de actuación municipal, lo segundo da agilidad a las actuaciones concebidas clásicamente.

Administración de las provincias. Las provincias son administradas por el órgano paralelo a los Ayuntamientos para los municipios; esto es, por las diputaciones provinciales, integradas por diputados que representan a los partidos judiciales, y a las corporaciones económicas, culturales o profesionales y sindicales. Junto a las diputaciones aparece un órgano estatal gravísimamente perturbador, que son las Comisiones Provinciales de Servicios técnicos integradas por los delegados provinciales de cada uno de los servicios del Estado. La presencia de estos órganos en el mundo local español ha constituido una verdadera catástrofe para la autonomía de aquél, sin que se haya visto en modo alguno una contrapartida correspondiente.

Desgraciadamente, las diputaciones provinciales tienen un repertorio escaso de actividades, que se reduce a las de carácter asistencial y al mantenimiento de una red de caminos. Sin embargo, hay dos puntos de gran interés en la vida de estas corporaciones: la llamada cooperación provincial, mediante la cual colaboran en la implantación de servicios municipales y la prestación del servicio de recaudación de la Hacienda (v.) estatal, verdadero embrión de lo que sería la solución ideal para articular los cometidos del Estado y de los entes locales, solución que no es otra que la de encomendar a la diputación y a los Ayuntamientos el desempeño de servicios estatales en cuanto que éstos son, inevitablemente, servicios localizados. En la misma línea se encuentra el art. 291 cuando prevé el traspaso a las diputaciones de las grandes obras públicas.

Crisis de la Administración local. La A. 1. parece atravesar en el mundo entero un grave momento de crisis. Creemos que dicha crisis es una manifestación más de la crisis de la dialéctica podersúbdito, que el mundo entero sufre, y también una manifestación más del fenómeno de fuerte intervención administrativa en el que la sociedad actual está entrando de una manera inexorable. Pero creemos también que esta crisis ha de ser superada y que de ella saldrá una A.1. fuerte y rejuvenecida. En efecto, creemos que en un mundo fuertemente socializado, indudablemente más justo que el actual, pero proclive también a la pérdida de las libertades públicas, el modo más eficaz de salvaguardar éstas es la creación de una sociedad pluralista en la que, como repetidamente viene señalando la doctrina pontificia, tengan unos inmensos cometidos los entes intermedios. Y entre estos entes intermedios es indudable que se encuentran, en primer lugar, los que constituyen la A.1.

La regionalización. Entre los entes intermedios de la A.1. se encuentran las regiones. El tema es de un extraordinario interés y con frecuencia ha sido politizado lamentablemente, pero es preciso reintegrarlo al lugar en que es más fácil un tratamiento adecuado, esto es, al Derecho local. Son dos los problemas que aquí aparecen implicados: el de la regionalización y el del regionalismo (v.).

La regionalización hace referencia a los aspectos técnicos de la división territorial del Estado; el regionalismo hace referencia a los factores culturales, humanos e incluso políticos. Lo primero es un aspecto particular de la problemática general de las divisiones a nivel inferior al del Estado, divisiones que, como consecuencia de la inmensa envergadura de los servicios públicos actuales, han de encontrar un escalón de radio más amplio que el de la actual provincia, y cuyo escalón no parece difícil que ha de coincidir con agrupaciones provinciales llamadas regiones naturales. Lo segundo alude a la pervivencia actual de diversos núcleos culturales e históricos claramente definidos en el seno del propio Estado.

No obstante ser tan diversos los criterios en uno y otro caso, parece posible y deseable encontrar para ambos supuestos una solución única. Esto es, resolver los problemas técnicos que plantea la regionalización (o, mejor dicho, resolver la regionalización que dichos problemas hacen necesaria), encontrando para ello la base física, precisamente en la existencia de las regiones históricas. De este modo lograríamos que la inesquivable base cultural necesaria para toda obra eficaz de gobierno la daría la existencia previa de estos núcleos culturales, que frecuentemente disfrutan, además, de un envidiable sentido cívico. Para el caso español, el ejemplo de Cataluña es elocuentísimo al respecto.

La instrumentación jurídica del fenómeno regional puede hacerse de muy diversas maneras, y un acierto en la solución de estos problemas es tanto o más interesante cuanto que de él depende en muchos casos el que los fenómenos de este tipo, políticamente neutros, salten al campo político y se conviertan en secesionismos, cosa que, naturalmente, todo gobierno sensato ha de procurar evitar.

La constitución de la segunda República española (v.) ideó una fórmula al respecto, que posteriormente ha sido copiada por otros países, como .p. ej. Italia en su actual Constitución republicana. La fórmula consistía en una fuerte descentralización o traspaso de servicios ael Estado central al ente regional. El error de la Constitución de la República (que la Constitución italiana ha superado) fue considerar que sólo ciertas regiones están capacitadas para adquirir él rango de autónomas (estado integrador). Frente a ello, la Constitución italiana ha considerado que el Estado italiano está constituido en su integridad por regiones y que todas ellas deben organizarse igualmente según un esquema estatutario regional.

V. t.: SOCIEDAD II, 4; MUNICIPIUM.

J. L. GONZÁLEZBERENGUER

BIBL.: F. ALBI CHOLVI, Derecho municipal comparado del mundo hispánico, Madrid 1955; F. CARRERA Iusxiz, Derecho municipal, La Habana 1944; E. GARCÍA DE ENTERRfA, La Administración española, Madrid 1961; W. ANDERSON, Local Government in Europe, Londres 1939.