Acto Jurídico III. Derecho Administrativo: 1. Acto Administrativo. DER.

Categoria:

Derecho

Concepto. El de a. a. es, sin duda, el concepto capital del régimen jurídico de la Administración, es decir, del Derecho administrativo (v.) Todas las potestades administrativas, todas las prerrogativas de la Administración, vienen a coincidir y condensarse en ésta: poder dictar a. jurídicos regulados por el Derecho público (administrativo) y dotados de una virtualidad y vigor especiales.

Inicialmente fines del s. XVIII y aun ahora en sentido amplio, por a. a. puede entenderse toda actuación (u omisión). referible o imputable a la Administración pública (V. ADMINISTRACIÓN II): sea una declaración jurídica o una actividad meramente material o de ejecución; sea de carácter concreto, de alcance normativo o general; venga disciplinada por el Derecho público (internacional, político o administrativo) o por el Derecho privado (civil, laboral, mercantil); provenga exclusivamente de la Administración (a. unilateral) o en concurrencia con la voluntad de un particular o de otra Administración pública (contrato).

En la literatura científica y en las leyes actuales (en España especialmente la de Procedimiento administrativo de 17 jul. 1958 y la de lo Contenciosoadministrativo de 27 dic. 1956) el concepto es mucho más restringido, si bien hay también no pocas variaciones según los distintos autores y los diversos sistemas jurídicopositivos. Por a. a. puede entenderse hoy todo a. jurídico emanado de una Administración pública y regido por (o sujeto al) Derecho administrativo: han de excluirse, por consiguiente, los siguientes a.: los disciplinados por otros sectores del Ordenamiento jurídico (político, internacional, privado) y los de simple ejecución material. En cuanto a los reglamentos y los contratos (v.), son también a. a., pero su régimen tiene notables y no pocas singularidades en comparación con los a. unilaterales concretos o singulares, lo que explica que sólo éstos merezcan en sentido estricto el nombre de a. a. para numerosos autores (declaraciones de voluntad, deseo, ciencia o juicio) y aun algunos los reducen a los a. declarativos de voluntad exigibles incluso coactivamente (la décision exécutoire en Francia). Clasificación. Dejando de lado las categorías más discutibles y discutidas (a. materiales, reglamentos, contratos), la ingente masa de a. a. es susceptible, según su variado régimen jurídico, de múltiples clasificaciones. He aquí algunas de las principales: a) según el sujeto y el órgano autores del a.: la Administración del Estado, la local, etc., un ministro, un gobernador civil, etc.; b) declaraciones de voluntad o negocios jurídicos (una multa, una exención tributaria, el otorgamiento de una subvención) y a. no negociables (informes, certificaciones, etc.); c) a. discrecionales y a. reglados, según su menor o mayor vinculación respecto de la norma jurídica en que se apoyan; d) definitivos o resoluciones, y de trámite, según pongan o no fin a una instancia o etapa del procedimiento; e) ejecutivos o no ejecutivos (éstos, p. ej., por pender de una aprobación superior o ulterior, o por no contener declaraciones de voluntad); f) impugnables o recurribles, e inimpugnables o irrecurribles, según puedan o no revisarse por un órgano superior o por un tribunal; g) a. "beneficiosos", esto es, que amplían la esfera jurídica de actuación de los particulares relacionados con la Administración (admisiones, autorizaciones, licencias, permisos, subvenciones, concesiones, dispensas, premios, nombramientos, etc.) y a. "perjudiciales", es decir, que restringen o disminuyen el patrimonio jurídico de los particulares (p. ej.: multas y demás sanciones, denegaciones, expropiación, nulidad, anulación y revocación de actos "favorables", órdenes, prohibiciones u órdenes negativas, etc.); h) dictados por una autoridad u órgano unipersonal (alcalde) o por un colegio (Ayuntamiento); etc.

Elementos. Aun siendo el a. a. uno, una entidad jurídica, los autores, también en España, puestos a analizarlo y a hacer su disección, descubren en 61 diversos "elementos" cuyo número y denominación varían notablemente, más que por los actos en sí, por quienes los estudian. Los más pacíficamente admitidos por la literatura científica son estos cuatro: a) sujeto, b) contenido, objeto o materia, c) forma o procedimiento, y d) fin. En realidad, no a todos ellos conviene por igual el nombre de elementos, que parece indicar "partes integrantes" del a.

a) Aunque sea impensable un a. sin autor, sin un órgano administrativo que lo dicta (o debió dictarlo) y sin un sujeto a quien imputarlo, es claro que el sujeto no puede calificarse correctamente de elemento del a., pues es exterior a éste. Los problemas fundamentales que plantea son: la competencia (la norma atribuye a determinado órgano el competente la potestad de dictar cierto a.: dictado por otro órgano lo habrá sido con incompetencia y el a. será nulo o anulable) y la voluntad (libremente, sin error sustancial; acordado, si se trata de un órgano colegiado, con el quórum exigido en su caso por la ley). El "elemento" sujeto responde a la pregunta "quién".

b) El elemento propiamente dicho y que casi agota el a. (es casi sinónimo de éste) es el que responde a la pregunta "qué": el contenido. Es el núcleo, la sustancia del a., lo que de verdad interesa al destinatario del mismo: una concesión, una multa, etc. Con diferencias jurídicamente accesorias por completo, todos los a. de una determinada categoría tienen el mismo contenido: todas las multas, aunque pueda variar el órgano que las imponga, son esencialmente siempre lo mismo: sanciones pecuniarias como consecuencia de una infracción. El a. es, de verdad, un contenido.

c) Pero que requiere, claro está, una envoltura jurídica, un modo de manifestarse al exterior, una forma (expresa, tácita, presunta; escrita, oral, o incluso por medios o signos mecánicos); en ese sentido, el elemento forma es también, como el contenido, esencial. Y contesta a la pregunta "cómo". Otra acepción de la forma es el procedimiento (V. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO), las sucesivas etapas y trámites que, es lo más frecuente, han de ser cubiertas y realizados desde que se "proyecta" e inicia hasta que emerge a la vida jurídica un a. El procedimiento o algunos de sus trámites puede ser muy importante, pero no es esencial, pues, aun defectuosamente cumplido el a., existe, si bien puede conseguirse su anulación.

d) Y el fin, el "para qué", que ha de ser congruente con el que pretende la norma y que es la razón por la que ésta otorgó competencia a un órgano para dictarlo; si éste se aparta de dicho fin el a. está viciado por desviación de poder.

Régimen jurídico. Fundamentalmente son tres las notas que caracterizan el régimen peculiar de los a. a.: a) presunción de validez; b) ejecutividad; c) impugnabilidad.

a) Es posible que el a. no sea válido, legal o legítimo (la terminología varía mucho según autores y países), pero siempre se presume válido. La razón es que lo dicta un órgano público, titular de una potestad jurídicopública (también las leyes y las sentencias se presumen válidas).

b) El a. es ejecutivo (regla que no excluye diversas excepciones) o, lo que es lo mismo, para llevarlo a efecto, para realizarlo incluso materialmente e incluso por la fuerza, la Administración no necesita la previa conformidad u homologación de ningún tribunal. Esto suele explicarse por la anterior nota de la presunción de validez, pero la verdadera razón es la inaplazabilidad de la consecución de los fines públicos que la Administración tiene confiados. Aunque no siempre con razón, la ley y la Administración estiman que es urgente el cumplimiento de todo a. a. (no suele reconocerse tanta urgencia ni a las sentencias de los tribunales ni a las leyes).

c) En principio todo a. a. es impugnable o recurrible, pues la presunción que lo ampara es sólo iuris tantum, admite prueba en contrario y puede demostrarse ante otro órgano de la Administración o ante un tribunal que el a. combatido era inválido, ilegal; en tal caso será anulado o declarado nulo.

2. Actividades molestas, insalubres, nocivas o peligro. sas. Se entiende por a. molestas, nocivas, insalubres o peligrosas todas aquellas de las que pueden derivarse una incomodidad por los ruidos o vibraciones que producen o por los humos y gases, olores, nieblas, polvos en suspensión, o sustancias que eliminan (a. molestas), o dan lugar a desprendimiento o evacuación de productos que pueden resultar directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana (a. insalubres) u ocasionar daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola (a. nocivas) o, en fin, tienen por objeto fabricar, manipular, extender o almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radiaciones u otros de análoga importancia para las personas o los bienes (a. peligrosas). Se trata de una de las más destacadas manifestaciones de la actividad policial de la Administración, al extremo de que siempre se ha venido entendiendo que la Administración no necesitaba una habilitación legal expresa para poder actuar en este campo.

Para el caso español, las regulaciones se han contenido sucesivamente en el Decr. de 17 nov. 1925, Ley de Bases de Sanidad Nacional de 1944 y Regl. fundamental de 30 nov. 1961. La evolución legislativa que se contiene en las tres grandes normas expuestas y en otras que las preceden y las siguen, es harto elocuente: se ha pasado de una actitud predominantemente abstencionista a otra decididamente intervencionista, como lo prueba el que en el Regl. de 1925 se establecía que el nomenclátor que contenía la lista de las a. reglamentadas tenía un carácter limitativo, el del Regl. de 1961 (que es extraordinariamente más extenso) tiene un carácter ejemplificativo,. mientras que la O. ministerial de 15 mar. 1963 invierte el sistema y establece que las a. reglamentadas no son sólo las contenidas en los nomenclátor (con ser éstos ya tan amplios), sino que lo son todas sin más excepción que las que se contengan en las relaciones que cada Ayuntamiento confeccione. Es decir, se ha pasado de una política legislativa según la cual se presumía que todas las a. eran innocuas y sólo eran insalubres, nocivas, molestas y peligrosas cuando se incluían en una determinada lista, a otra política legislativa que presume que todas las a. fabriles están incursas en esta reglamentación y sólo están excluidas aquellas de las que se declare expresamente tal exclusión. Obsérvese, además, que se ha sustituido la voz industrias por actividades.

En principio, las normas encomiendan las potestades administrativas a los Ayuntamientos. Sin embargo, hay un órgano estatal típicamente español (nos referimos a las Comisiones provinciales de Servicios técnicos) que tienen aquí un gran papel; en efecto, los Reglamentos en vigor les dan amplias atribuciones y en dos casos sus informes tienen carácter vinculante para el alcalde (es decir, dejan de ser informes y se convierten en actos administrativos finales). Estos dos casos son: el informe negativo a cualquier petición de licencia, y el informe en el que se contiene la orden de implantar medidas correctoras para el funcionamiento de una a. determinada, medidas que han de implantarse obligatoriamente. Se establece aquí una contradicción: en efecto, sucede que tal como está regulada la materia actualmente en España, la Administración está legitimada para ordenar la implantación de medidas correctoras, cualquiera que sea la envergadura y costo de estas medidas, y siempre a costa del titular de la a.; sin embargo, cuando tales medidas no bastan, la Administración está legitimada para ordenar el traslado de la a. en cuestión, mas este traslado ha de llevarse a cabo por los cauces de la expropiación forzosa (v.), figura esta que, como es sabido, obliga a la Administración al pago de una indemnización.

Otra nota característica del régimen español en este punto es la de que según el art. 4 del Reglamento, toda a. fabril que sea peligrosa o insalubre sólo podrá emplazarse como regla general a una distancia de 2.000 m. a contar desde el núcleo urbano más próximo de población agrupada. Esto supone el haber modificado por vía de Decreto la totalidad de los planes de ordenación urbana de las ciudades españolas, que deberán atemperar su zonificación a la determinación presente.

Otra determinación típica de esta regulación aparece en su régimen jurídico en el que de manera rechazable se ha consagrado un recurso que funciona a la vez como de súplica y de alzada. En el art. 13 del Reglamento aparece uno de los pocos casos de confiscación existentes en el Derecho español, al determinarse que las a. consistentes en vaquerías, establos, cuadras y corrales sitas dentro del núcleo urbano en localidades de más de 10.000 hab. que no sean esencialmente agrícolas o ganaderas deberán desaparecer en el plazo de diez años (esto es, antes del 30 nov. 1971) sin derecho a indemnización. Y ello aunque contaran con la reglamentaria licencia.

LUIS GONZÁLEZBERENGUER

BIBL.: J. TRUJILLO PEÑA, El régimen jurídico de las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Madrid 1966. LosÉ