Vaticano, Estado Del, II. Historia: Y. Estados Pontificios; Letrán, Tratado De. HIST.

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Historia

III. ENTIDAD JURÍDICO-POLÍTICA. 1. Los Pactos de Letrán. El Estado de la Ciudad del Vaticano tiene su origen en el Tratado de Letrán (v.) del 11 feb. 1929, mediante el cual se alcanzó la solución jurídica de la llamada "cuestión romana" o problema de los Estados pontificios (v.), engendrada a raíz de la invasión y anexión de Roma al reino de Italia en 1870. La desaparición del soporte material del Pontificado trajo como consecuencia la negación de la soberanía temporal del Romano Pontífice y de su personalidad internacional, sin que por ello se quisiese menoscabar su calidad de Jefe supremo de la Iglesia católica. A paliar esta paradójica situación tendió la Ley de Garantías de 1871, en la chal el Gobierno italiano reconocía la inviolabilidad de la persona del Papa, la libertad de acción necesaria para el ejercicio de sus funciones, el derecho de legación activa y pasiva, el usufructo de determinados palacios e iglesias y el reconocimiento de una dotación económica. Sin embargo, dicha Ley de Garantías no tuvo eficacia práctica al ser rechazada por Pío IX en razón de su unilateralidad de origen, que dejaba al Pontificado desguarnecido ante un posible incumplimiento y, fundamentalmente, por la ausencia de reconocimiento jurídico de un sustrato territorial. Los casi 12 lustros durante los cuales se mantiene la "cuestión romana" ven aparecer diversos intentos de solución que pueden ser sistematizados en una doble posición: la de quienes defienden una internacionalización de la Ley de Garantías y la de quienes abogan por una restauración simbólica del poder temporal del Papa. Sin embargo, la solución no habría de venir hasta la firma del triple Pacto: Tratado político, Convención financiera y Concordato, el cual, frente a la antigua Ley de Garantías, significa la existencia de una soberanía bilateral, la actuación de ambas partes como potencias soberanas en el ámbito del Derecho Internacional y el reconocimiento de una base territorial soporte del nuevo Estado (los textos Originales pueden verse en AAS, XXI, 1929, 209-295; y en II diritto ecclesiastico, 1929, en donde constan además las Leyes Fundamentales y las normas de desenvolvimiento emanadas por cada uno de los dos Estados).

En virtud del Tratado ambas partes expresan el deseo de suprimir todo motivo de diferencia mediante una reglamentación de sus mutuas relaciones. El Gobierno italiano reconoce la religión católica como única religión del Estado, la personalidad internacional de la Santa Sede y la plena propiedad y jurisdicción soberana sobre el V. mediante la creación del Estado de la Ciudad del V., la inviolabilidad y carácter sagrado de la persona del Papa y las dignidades correspondientes a los altos dignatarios de la Iglesia. Del mismo modo se reconoce la propiedad y soberanía sobre la Basílica de S. Pedro, palacios Vaticanos, Castelgandolfo, S. Calixto, Cancillería, etc., basílicas mayores y otros edificios destinados a institutos y universidades, comprometiéndose asimismo a proveer sobre una serie de servicios públicos y a respetar determinados derechos relativos a exenciones tributarias, represión de delitos, ciudadanía, etc. Por su parte, la Santa Sede declara situarse al margen de las diferencias temporales entre Estados y afirma que el presente acuerdo le confiere la suficiente libertad e independencia para el gobierno de la diócesis de Roma y de la Iglesia universal. En la Convención, limitando a lo estrictamente necesario la indemnización por los perjuicios sufridos en la expoliación de 1870, se estipula el pago de una determinada cantidad con la cual se consideran definitivamente solucionados los problemas financieros entre ambos Estados. El Concordato completa los anteriores acuerdos, determinando diversos puntos relativos a enseñanza de la religión, reconocimiento legal del matrimonio canónico, Acción Católica, etc.

2. Naturaleza jurídica. A pesar de que el E. del V. tiene su origen en este triple Pacto, su proceso de formación ha sido tema de debate, por cuanto, se observa, el Tratado no consagra un auténtico reconocimiento jurídico y, sin embargo, en él se contienen una serie de derechos y obligaciones como si se tratase de un ente ya existente. Quiere ello decir que al momento de la firma una de las partes contratantes carecía de la capacidad suficiente por no contar con organización estatal propia y no disponer de soberanía político-territorial, con lo que no podía ser considerada en pie de igualdad con su contrario, siendo, pues, necesario proveer en primer lugar a la constitución del sustrato y elementos de hecho necesarios a todo Estado (territorio, población, ordenamiento jurídico), para proceder en segundo término a su reconocimiento jurídico. Para D?Avack, sin embargo, el punto de partida debe de ser la consideración de que ambas partes se encontraban, de hecho o de derecho, en posesión de una determinada organización territorial y jurídica que en sí misma contenía los elementos necesarios a un Estado. Esta consideración es la que refleja el mismo Tratado cuando declara que el Gobierno italiano "reconoce a la Santa Sede la plena propiedad y la exclusiva y absoluta potestad de jurisdicción soberana sobre el V., como actualmente se encuentra constituido con todas sus pertenencias y dotaciones" (art. 3). De este modo el Tratado, salvando el obstáculo mencionado, se limita a un formal reconocimiento jurídico de una situación preexistente y sobre esta base declara su deseo de colaborar en la creación del E. del V. estableciendo en el articulado subsiguiente las condiciones y particularidades de tal acto.

Es necesario tener en cuenta a este respecto que el Tratado, como todos los Tratados internacionales (v.), consiste en un acuerdo bilateral entre un Estado ya miembro de la comunidad internacional y un futuro organismo estatal que sólo lo es de hecho, en virtud del cual el primero toma conciencia de la existencia efectiva del segundo, iniciándose así unas relaciones jurídicas internacionales y quedando convertido en un verdadero Estado miembro de la comunidad supranacional. Por ello las dos partes contratantes distinguen siempre entre el origen real de mero hecho y el origen jurídico, es decir, entre la formación de una organización político-territorial con capacidad para desenvolverse como Estado y su reconocimiento y entrada en el ámbito del Derecho internacional.

No puede por ello decirse, sin embargo, que el E. del V. sea la simple continuación de una organización estatal ya existente, sino que se trata de un Estado de nueva creación que surge con una, nueva fisonomía y un nuevo ordenamiento jurídico; es un verdadero y propio Estado que asume las características de tal y que provee a su organización y funcionamiento interno mediante un complejo de leyes fundamentales. Así pueden verse: un territorio y una población, e incluso una nacionalidad; una finalidad concreta, aunque sea diferente de las de otros Estados; una autoridad que concentra los diversos poderes; y un Derecho de legación activa y pasiva. El hecho de que no se le reconozca un ius belli ac pacis viene dado por la incongruencia de tal derecho con los fines que le son propios. Todo ello es fácilmente deducible, además del mismo texto pactado, de los datos estadísticos a que ya hemos hecho mención, que ponen de relieve las diferencias existentes con la situación anterior a 1870, con la engendrada con la Ley de Garantías y con la mantenida de hecho hasta 1929; y como se desprende asimismo de la estructura y organización a que vamos a referirnos a continuación.

3. Estructura constitucional. El E. del V. contiene, como hemos indicado, los elementos esenciales a todo Estado, si bien pueda decirse que de una manera peculiar. Por lo que se refiere al territorio, se trata del Estado de menos extensión de todo el mundo. Sus límites coinciden casi exactamente con los marcados en la Ley de Garantías, siendo de notar la diferencia de que mientras dicha Ley concedía sobre tales propiedades un mero derecho de uso y disfrute, el Tratado reconoce al E. del V. la plena propiedad y la absoluta jurisdicción soberana, sin que quepa injerencia alguna por parte del Gobierno italiano, estableciéndose a este respecto unos recíprocos derechos y deberes. Por parte de la Santa Sede (v.) se reconoce la obligatoriedad de tener abiertas al público y sujetas a las funciones policiales italianas la Plaza y Basílica de S. Pedro, así como los tesoros de arte y ciencia existentes en el Estado. El Gobierno italiano, por su parte, se obliga a no permitir nuevas construcciones en torno a la Ciudad del V. y a procurar la parcial demolición de las ya existentes, no autorizando sin previo acuerdo con la Santa Sede ninguna transformación vial. Otras peculiaridades vienen dadas por: a) la naturaleza misma del territorio, que se autoconfigura más como un patrimonio privado que como un territorio estatal, al tener el E. del V. atribuida su plena propiedad, es decir, el absoluto dominio de Derecho privado; b) la inmutabilidad de sus límites, no como simple autolimitación derivada de su Derecho constitucional, sino como consecuencia del acto internacional de creación; c) la mayor relevancia que con relación al fin posee el elemento territorial sobre el personal, contrariamente a los restantes Estados, en los cuales la población constituye el elemento primario.

Parecidas peculiaridades se observan en la población. Según el Tratado, la ciudadanía puede ser adquirida: a) por residencia estable con ejercicio de un oficio; b) excepcionalmente, en el caso contrario, por autorización pontificia; c) excepcionalmente también, por el ejercicio de un oficio y sin residencia para los cardenales de Curia. La pérdida de la ciudadanía puede ser voluntaria (abandono de la residencia o del oficio) o legal (por disposición de la autoridad). En todo lo no previsto por las leyes vaticanas habrá de estarse a las de los respectivos países de origen. Según este planteamiento pueden señalarse como anomalías: 1) la limitación que encuentra el E. del V. para declarar quiénes son sus súbditos (por cuanto que ya viene establecido en el Tratado); 2) la existencia de una nacionalidad funcional en contraposición con los criterios del ius sanguinis o del ius soli de los demás Estados; 3) la voluntariedad y temporalidad de esta nacionalidad; 4) la forzosa coexistencia de una doble nacionalidad; 5) el hecho de que los súbditos, en cuanto funcionarios, existan para justificar la existencia del Estado, en lugar de ser éste el que subjetivice los intereses de la colectividad.

También la finalidad del E. del V. presenta una característica notable al afirmarse en el mismo Tratado que la creación de éste tiene como fin "asegurar a la Santa Sede una absoluta y visible independencia y garantizarle una soberanía indiscutible en el campo internacional". Se consagra así una finalidad apolítica y trascendente a la población que lo integra, en contraste con los demás Estados, que por definición son entes políticos y cuya actividad debe de ir encaminada a subjetivar el bienestar de la comunidad. La íntima compenetración de lo espiritual y lo temporal que matiza los anteriores elementos tiene también relevancia por lo que se refiere al ordenamiento jurídico. El E. del V. posee un ordenamiento autónomo dirigido a tutelar y llevar a cabo los fines propios de la Santa Sede. Así una serie de leyes de rango fundamental (AAS, supl. 8 jun. 1929) se ocupan de los aspectos constitucionales, fuentes de Derecho, ciudadanía, ordenación administrativa, regulación económica, comercial y profesional y seguridad pública. En la Ley II se establecen como fuentes principales de Derecho el CIC y las leyes emanadas para el E. del V. por el Romano Pontífice o autoridad por él delegada, y con carácter supletorio, las leyes civiles, comerciales, penales y procesales italianas vigentes y las locales de la provincia de Roma con las modificaciones exigidas por los principios generales del Derecho canónico y por los preceptos del Derecho divino. Queda asimismo previsto que cuando una controversia civil no pueda ser resuelta por ninguna de estas leyes, el juez, teniendo en cuenta el Derecho divino y los principios generales mencionados, aplicará el criterio que en su caso hubiese aplicado el legislador. Por lo que hace a la administración religiosa, la Const. Apostólica Ex Lateranensi, de 30 mayo 1929 (AAS, XXI,309-311) regula los aspectos principales, sustrayendo de la jurisdicción del Card. Vicario de Roma el Estado del Vaticano.

4. órganos de gobierno. La soberanía civil y política es asumida por el Romano Pontífice (o por el Colegio cardenalicio en caso de sede vacante), si bien en la práctica es ejercida por delegación a través de los siguientes órganos: La Comisión Pontificia, que asume las funciones del antiguo Consejo Central, tiene como misión primordial el gobierno y funcionamiento del Estado del Vaticano. Con ella colaboran, como órganos consultivos, el Consejero General, personalidad laica nombrada y revocada, por el Papa, y el Consejo de Estado (motu proprio 28 mar. 1968), compuesto por 24 personalidades del laicado "particularmente beneméritas para con la Santa Sede y dotadas de reconocida capacidad y competencia". El Gobernador, nombrado y revocado por el Papa y ante el cual es únicamente responsable por medio del Card. Secretario de Estado (Const. Apostólica Regimini Ecclesiae Universae, 15 ag. 1967, art. 25), es asimismo un laico que ejerce por delegación el poder ejecutivo y parte del legislativo en todas aquellas materias no reservadas expresamente al Romano Pontífice.

La Prefectura de Gobierno (Ley 1 dic. 1932 y Regl. 5 dic. 1932, AAS, XXIV, Supl. 5 dic. 1932) engloba los diversos Oficios (Secretaría, Legislación, Personal y Contabilidad), Direcciones generales (Monumentos, Servicios técnicos, económicos y sanitarios, Villas Pontificias y Estudios Arqueológicos), Gendarmería, Radio Vaticana y Observatorio Meteorológico. La actividad judicial es ejercida por un juez único en las causas civiles y penales de menor entidad; un Tribunal de Primera Instancia, con un foro laical, un foro eclesiástico-patrimonial y un foro eclesiástico general, en las restantes causas; un Tribunal de Apelación (Sagrada Rota) y, como recurso extraordinario, un Tribunal de Casación (Signatura Apostólica). Todos ellos competentes en las materias no reservadas a la jurisdicción prevista en el CIC. Existe, por último, un Fondo de Asistencia Sanitaria, creado en 1953 y bajo la dirección de la Comisión Pontificia para el E. del V., la Administración de Bienes de la Santa Sede y la Prefectura de Gobierno. En 1969 se ha creado el Fondo de Asistencia social para Iberoamérica.

5. Ordenamiento internacional. La representación internacional del E. del V. es asumida por el Papa, el cual ostenta el derecho de concluir tratados y mantener relaciones diplomáticas con los demás Estados, si bien corresponden al gobernador las relaciones con las supremas autoridades italianas. Al quedar el E. del V. configurado como un ente soberano goza de personalidad jurídica internacional, que ha sido reconocida expresamente en los concordatos español e italiano, y de manera tácita vía usual en la vida jurídica internacional (v. PERSONALIDAD JURÍDICA)- por los restantes Estados. Esta personalidad, independiente de la que corresponde a la Iglesia (v.) y a la Santa Sede (v.), no excluye la existencia, como vimos ocurría a propósito de su configuración interna, de determinadas peculiaridades. En este sentido se observa cómo el E. del V., consecuentemente con la finalidad que le es propia y que queda reflejada entre otros en el art. 24 del Tratado, queda desde su origen constituido en Estado neutralizado de manera absoluta y perpetua, sin posibilidad alguna de declarar la guerra o de participar en ella y sin posibilidad asimismo de ejecutar actos que de alguna manera puedan conducir a una tal participación, a salvo siempre el derecho de defensa ante una eventual agresión. De modo similar constituye una peculiaridad el hecho, dada su situación geográfica, de quedar convertido en enclave en el seno de otro Estado soberano, con la obligación para este último, consagrada en el acuerdo lateranense, de respetar y garantizarle la libertad de comunicación en cualquiera de sus posibles formas. En definitiva y al margen de las especiales características que puedan señalarse, puede afirmarse que el E. del V. goza, en el ámbito internacional, de las mismas prerrogativas que cualquier otra organización estatal soberana, manteniendo relaciones en pie de igualdad con los restantes Estados.

V. t.: ESTADOS PONTIFICIOS; CURIA II.

PEDRO A. PERLADO.

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