Urbanismo. II. Derecho Administrativo. DER.

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Derecho

La preocupación por el u. es, con toda razón, una de las características definitorias de la cultura moderna, puesto que la población parece tender a agruparse en estructuras urbanas de un modo continuo e ininterrumpido, de tal manera que parece perfectamente razonable prever un momento no demasiado lejano en el que la totalidad de la población mundial se encuentre concentrada en inmensas ciudades. Toynbee ha dicho al respecto que después de la eliminación de una catástrofe nuclear el mayor problema con que hoy se enfrenta la humanidad es el de la ordenación racional de la convivencia en las aglomeraciones urbanas. Con palabra unamuniana podríamos decir que el máximo problema del inmediato futuro está en lograr que nuestras ciudades sean vivideras.

Tras un planteamiento así, ya se comprende que el aspecto jurídico del u. es uno de tantos desde los que se puede examinar este fenómeno sociológico, y desde luego no el más importante. Sólo de modo muy secundario y tangencial presenta el u. una faceta jurídica, o una faceta arquitectural. Lo que sucede es que en España, por razones que no son del caso, sólo se ocupan de estos problemas los abogados y los arquitectos. Pero parece de una elemental honestidad comenzar proclamando que ello es consecuencia de la defectuosa organización profesional y social, y que el u. es fundamentalmente una materia propia de otras dos funciones profesionales claramente definidas ya hoy: la de los sociólogos y la de los economistas.

La Ley del Suelo española. Un examen del u. desde el punto de vista jurídico nos lleva inmediatamente a mencionar la magna norma reguladora de la materia en España, norma que constituye uno de los hitos fundamentales del ordenamiento jurídico español, y que es además una de las leyes de u. más técnicamente estructuradas del mundo, pudiendo servir sin duda alguna de modelo para sus congéneres de cualquier país europeo, y constituyendo probablemente el paso más avanzado que es posible dar, manteniéndose todavía dentro del marco individualista. Nos referimos a la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 mayo 1956. No nos referimos, pues, al proyecto de Ley de Reforma enviado hace algún tiempo a las Cortes.

El estudio del u. desde la perspectiva jurídica ha de atenerse forzosamente a los contenidos de esta ley, que se refiere a dos aspectos fundamentales: la ordenación urbana y el régimen del suelo. Lo segundo constituye el conjunto de normas que regulan la lucha contra la especulación. Y aunque son problemas claramente conexos (e incluso como veremos la lucha contra el desorden puede favorecer la especulación), la verdad es que solamente el primero de los dos frentes de lucha constituye la materia propia del u., estudiándose el segundo sin duda alguna también aquí, pero sólo de un modo complementario. El u. es fundamentalmente la ordenación de la ciudad y en la problemática de dicha ordenación aparece como un dato más, pero no esencial, la lucha contra la especulación. Pero entiéndase bien que este problema de la especulación es solamente un problema urbanístico en sí en tanto en cuanto la carestía de los terrenos coadyuva fuertemente a que sea muy difícil y frecuentemente imposible lograr una ordenación razonable de la ciudad; en los demás aspectos el problema de la especulación es de carácter económico general y no urbanístico. Lo esencial al u., repetimos, es la ordenación de la ciudad. Por ello la Ley del Suelo se ocupa fundamental y casi exclusivamente de planteamiento, no obstante anunciar en su título que su objeto es también el régimen del suelo. Es verdad que la Ley trata del régimen del suelo, pero sólo, según creemos, en cuanto este régimen incide en el Plan.

Planes urbanísticos. La Ley se ocupa en su título preliminar de determinar su propio ámbito: la ordenación urbanística en todo el territorio nacional, ordenación que se refiere a los siguientes aspectos: planeamiento, régimen urbanístico del suelo, ejecución de las urbanizaciones y fomento e intervención del ejercicio de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y de edificación. El planeamiento se lleva a cabo mediante un arma jurídica de la máxima significación: los planes urbanísticos, que son un conjunto de determinaciones establecidas con gran formalismo, mediante el cual la Administración fija el modo de desarrollarse las aglomeraciones urbanas.

Cuando estas aglomeraciones están constituidas por todo el conjunto de la población unitariamente considerada, surge el plan nacional, del cual se ocupa también, aunque levísimamente, la Ley que estudiamos. Mas lo cierto es que cuando se habla de u. nos referimos a la ordenación concreta de las ciudades. Y de esta ordenación (tras otra alusión igualmente fugaz al planeamiento de ámbito provincial) es de lo que se ocupa de verdad la Ley del Suelo, estableciendo al respecto tres tipos de plan: los municipales, que se refieren sólo a un municipio y prácticamente a todos los aspectos de 61 (todos porque la zona a la que no abarca el plan, o zona no ordenada, es zona rústica y por ello tiene también una suerte de ordenación); los comarcales (que son verdaderos planes de ordenación de una ciudad, bien se trate de una ciudad que influye particularmente sobre las circundantes, o bien ordenan una constelación de ciudades); y los especiales (que ordenan el territorio sólo en un aspecto).

Los planes generales de ordenación, bien de un solo municipio, bien de una comarca, se desarrollan mediante un nuevo tipo de plan: el parcial. La determinación del contenido de todos los planes citados aparece en los art. 9 a 19 de la Ley del Suelo. El juego dialéctico fundamental es el establecido entre el binomio plan generalplan especial, pudiéndose decir del primero que es aquel que cumple una triple finalidad: delimitar el suelo urbano, fijar la gran vialidad y determinar la zonificación. Los planes parciales desarrollan estos tres extremos señalando alineaciones rasantes y características de la vialidad, así como volumen, destino y condiciones de los edificios en cada zona. La necesidad de atenerse a este doble escalón (plan general-plan parcial) es uno de los pocos, pero fundamentales, defectos de la Ley española, que de esta manera ha exigido (al contrario que la francesa, que prescinde normalmente del plan parcial) excesivos requisitos para poder considerar al suelo listo para ser edificado, todo lo cual hace excesivamente lento el planeamiento en España. Y no debe olvidarse que un planeamiento excesivamente lento es un cauce brindado a especulación, ya que, al menos en teoría, no se podrá edificar sino en los lugares que haya plan, y si hay plan en pocos lugares, la oferta de suelo será escasa y los precios subirán ante la presión de la demanda.

Planeamiento municipal. El plan de u. es fundamentalísimamente un quehacer municipal. Es cierto que está sometido a Ía aprobación final de un órgano estatal (Comisión Central o Comisiones Provinciales de Urbanismo), pero ello es una simple manifestación de la tutela (v. TUTELA ADMINISTRATIVA) que no altera el origen radicalmente municipal del planeamiento. Ello no es óbice para que los Ayuntamientos puedan encomendar la elaboración de planes a las Comisiones dichas o a la Diputación, así como para que los particulares puedan formular también planes, que en todo caso han de ser aprobados por los Ayuntamientos, que los hacen suyos con esta aprobación. Confirma este criterio aquí defendido, según el cual el plan es obra municipal normalísimamente, el que las Comisiones de Urbanismo en el trámite de aprobación definitiva, según el art. 32, no pueden modificar el contenido de los planes, sino simplemente aprobarlos o señalar deficiencias para que éstas sean corregidas por los Ayuntamientos; siendo evidente que los Ayuntamientos podrán, o bien rechazar este señalamiento de deficiencia impugnándolo ante los órganos competentes, o bien aceptarlo, en cuyo caso las correcciones a introducir al ser aceptadas por el Ayuntamiento autor del plan se convierten también en voluntad genuina de éste.

Aunque rechazamos la interpretación socialista de la Ley del Suelo, interpretación muy difundida y según la cual los planes son la única fuente del derecho a edificar los fundos urbanos, la verdad es que la importancia del plan es extraordinaria y sus efectos verdaderamente drásticos: no es posible edificar sino con arreglo al plan, y todo cuanto se ha construido anteriormente a 61 y que difiere del Plan queda calificado como "fuera de ordenación", estableciéndose frente a tales construcciones un régimen de acoso administrativo. El Plan legitima también a la Administración para expropiar cuanto suelo sea necesario para la puesta en práctica de aquél. Otro importante efecto del plan es su incidencia en el aspecto fiscal: según los art. 189 ss. de la Ley, el que costea la urbanización y cede los terrenos de que a continuación se hablará goza de una reducción del 80°,ó de la contribución territorial urbana durante un plazo que oscila entre 10 y 25 años; y el que construye en zona de nueva urbanización goza de excepción del impuesto de transmisiones en la primera que se lleve a cabo; es obvio que para ambos tipos de beneficios es precisa la existencia del Plan.

Quizá el efecto más radical y novedoso de los planes esté constituido por la obligación que de la aparición de aquéllos se deriva de ceder gratuitamente a la Administración amplios espacios de suelo, cuya urbanización corre también a cargo del propio cedente. Regulan esta obligación los art. 114 ss., de modo ampliamente generoso, de tal manera que puede decirse que en dos de los sistemas de actuación (compensación y expropiación), de los que hablaremos a continuación, la obligación de ceder es prácticamente ilimitada, como también lo es, y en todos los casos, cuando se promueve una reparcelación voluntaria.

Suelo rústico y urbano. Como hemos dicho, el plan divide al suelo en rústico y urbano. Y este último en urbano propiamente dicho y reserva urbana. Según los art. 63 y 64 de la Ley, constituirán el suelo urbano estos terrenos: "1. a) Los comprendidos en el perímetro que defina el casco de la población conforme al art. 12; b) Los que estén urbanizados; y c) Los que, aún sin urbanizar, se hallaren enclavados en sectores para los que ya existiere aprobado Plan parcial de ordenación.

2. Los terrenos de suelo urbano se clasificarán según su destino en la ordenación, en las siguientes modalidades: a) Viales dedicados a calles y plazas; b) Parques y jardines; c) De edificación pública; y d) De edificación privada.

3. A los efectos de esta Ley tendrán calificación de solares las superficies de suelo urbano aptas para la edificación y urbanizadas con arreglo a las normas mínimas establecidas en cada caso por -el Plan, y si éste no las concretare, se precisará que la vía a la que la parcela dé frente tenga pavimentada la calzada, encintado de aceras y disponga de los servicios de suministro de agua, desagües y alumbrado público.

Constituirán el suelo de reserva urbana los terrenos comprendidos en un plan general de ordenación para ser urbanizados y no calificables de suelo urbano según el párrafo 1 del art. anterior".

Constituyen el suelo rústico los terrenos no incluibles en ninguno de los dos casos precedentes. La Ley sujeta ambas clases de suelo a muy rígidas prevenciones en orden a la edificación: el suelo urbano, para ser edificado, ha de ser solar (aparte de las obligaciones de ceder de que ya hablamos, y de la obligación de edificar en un plazo determinado de la que hablaremos); los propietarios de suelo rústico sólo pueden edificar en la medida en que el ordenamiento jurídico español parece haber estimado que constituye el contenido normal de la propiedad, esto es, un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados. De este modo, la Ley intenta conseguir evitar que aparezcan núcleos urbanos sin previo plan. Mas lo cierto es que aun sin plan es perfectamente posible la edificación, a la vista tanto del conjunto de la Ley como del ordenamiento hispano. Basta para ello con observar que las suspensiones de licencia que pueden acordarse cuando se avecina un nuevo plan (para evitar así en lo posible las discordancias entre la realidad y el plan futuro) tienen una vigencia de sólo dos años; y en la misma línea (reconocedora de que se puede edificar sin plan) están tanto el art. 56, cuando limita a 10 años la vis expropiatoria del plan, como el art. 12, del que se deduce que es casco urbano el suelo edificado en los dos tercios, tenga o no tenga plan.

El planeamiento no acaba con la elaboración del plan parcial; es preciso complementar éste con un cuadro de actuación de carácter cronológico (programa de actuación, declaración de prioridades y acuerdo de interés inmediato), y además una serie de operaciones técnicas y jurídicas que pongan de acuerdo el planeamiento con el plano parcelario preexistente: la primera operación de carácter técnico es la parcelación, en cuya virtud el terreno ya ordenado se divide en espacios lo más regulares posibles, que constituyen la finca mínima; el segundo es la reparcelación, en cuya virtud, mediante un complicadísimo juego de compensaciones, se atribuye, finalmente, a cada propietario en la ordenación unas posibilidades de edificación rigurosamente proporcionales al valor de los bienes con que concurrió al plan.

Hechas las anteriores operaciones, está concluso el planeamiento. Sin embargo, éste quedaría burlado si no se estableciera un plazo máximo para que los particulares dueños de suelo edificable procedieran a su edificación. Esto es lo que pretenden conseguir las normas sobre solares, de ya larga tradición en España, recogidas en la Ley del Suelo y, finalmente, modificadas por el Reglamento de 5 mar. 1964. La pretensión de lograr que los solares no estén indefinidamente inedificados se puede decir que ha fracasado a pesar de tanta norma.

Ejecución del plan. Los planes pueden ser ejecutados por la Administración o por los particulares (modos de gestión). Y en uno y otro caso pueden ser actuados por cooperación, por compensación, por expropiación y por cesión de viales (sistemas de actuación). La primera división alude a quién actúa, y la segunda a cómo se actúa. La verdadera novedad de la Ley está en la introducción de los sistemas de cooperación y de compensación, a cuyo amparo los particulares constituyen, agrupándose, personas jurídicas dedicadas a la tarea urbanizadora, compensándose beneficios.y cargas. El sistema de expropiación actúa como reserva cuando los otros sistemas fallan o son inadecuados (aunque la elección del sistema es absolutamente libre y discrecional para la Administración); para él está establecido el sistema especial de valoración para expropiaciones urbanísticas, complementado por las disposiciones de la Ley de 21 jul. 1962. Aunque la pretensión legal de pagar solamente al expropiado las plus-valías, justificadamente aparecidas, es una pretensión loable, el hecho de que se haya quebrado en la forma y en el fondo el sistema universal de la Ley de expropiación forzosa ha suscitado numerosas y justificadas críticas.

Como se ha dicho, la Ley española del Suelo es un magno esfuerzo para lograr instrumentar adecuadamente dentro del marco individualista un fenómeno como el u. que sólo puede ser resuelto jurídicamente con acierto y de modo definitivo con criterios colectivistas. Estimamos que no está lejano el día en que se acepte sin discusión que la configuración de las ciudades es una incumbencia radicalmente pública y que, por consiguiente, sólo puede ser llevada a cabo haciendo pasar a mano pública la propiedad del suelo sobré el que se opera, sin limitarse como ahora a dar carácter público a la aprobación de los planes. La experiencia sólo conoce grandes éxitos urbanísticos en suelo público.

En esta línea militan todas las tendencias mundiales, recogidas incluso en los diversos Derechos positivos que, si teóricamente son, en general, inferiores a la Ley del Suelo española, en la práctica han logrado realizaciones enormemente superiores a los pobres logros -o más bien negativos logros- que constituyen en este momento el conjunto español desde el punto de vista urbanístico. Entre estas normas podemos citar las dos country and city planning inglesas de 1947 y 1951; el Code de l?urbanisme français, integrado por fragmentos muy dispersos, anteriores y posteriores a la II Guerra mundial y el proyecto presentado a la Cámara italiana por el diputado democristiano Fiorentino Sullo y cuya discusión se prolonga en aquel organismo parlamentario desde hace más de una década. De los tres países citados, el que presenta un frente más homogéneo de textos y realizaciones es Inglaterra, donde el tratamiento de los problemas urbanísticos es de una extrema lucidez.

J. L. GONZÁLEZ-BERENGUER.

BIBL.: A. CARCELLER FERNÁNDEZ, Los planes de urbanismo, Barcelona 1962; ÍD, El derecho y la obligación de edificar, Barcelona 1966; J. L. GONZÁLEZ-BERENGUER, Teoría y práctica de la Ley del Suelo, Madrid 1964; ÍD, La reparcelación y otros estudios sobre urbanismo y vivienda, Madrid 1967; J. GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley dei Suelo, Madrid 1968.