Soberanía POLÍTICA

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Política

Se entiende por s. el poder político inexcusable y pleno que se atribuye al Estado o, más específicamente, como dice Carro, "el poder que caracteriza y tipifica al Estado y que le da una posición de supremacía sobre todos los demás grupos y poderes de orden social que puedan existir" (o. c. en bibl., 130). Este concepto hace referencia a la superioridad del Estado (v.) sobre cualquier otro grupo social interno o externo, cuando el organismo estatal es considerado autónomo en sí mismo y, como se verá más adelante, revestido de una potestad de carácter supremo con respecto a los demás grupos sociales (V. SOCIEDAD).

1. Origen y formulación de la doctrina de la soberanía. La s. es una idea esencialmente histórica porque configura el poder del Estado como un poder absoluto, propio de la monarquía o democracia absolutas, y ambos regímenes han perdido ya validez en su formulación más pura y radical, como también ha encontrado su crisis la forma de comunidad política a que el término s. se refiere: el Estado nacional soberano. Heydte ha puesto de relieve -y con él Ercole y Calasso- que el Estado soberano tiene sus orígenes remotos hacia finales de la Edad Media, en la época que va del año 1250 al 1350, adquiriendo su plenitud en el s. XVII, hasta que, a mediados del s. XX, entra en crisis. Por ello, mientras que el poder (v.) político corresponde a una idea siempre válida, la s. se refiere a un tipo histórico de poder, a consecuencia de lo cual ella misma pierde vigencia cuando ese tipo de poder comienza a declinar, de la misma manera que con anterioridad al nacimiento del Estado soberano era ajena al’ poder político.

En efecto, durante la Edad Media (v.) no cabe hablar de s. ya que el poder está tipificado de modo muy distinto a como lo estará más tarde. También por esa misma razón, el poder no tiene entonces un carácter absoluto sino, bien al contrario, muy limitado. Es ciertamente errónea la idea según la cual la comunidad política medieval se caracterizaría por la arbitrariedad en el ejercicio del poder, pues lo cierto es que las funciones que éste llevaba anejas estaban extraordinariamente diversificadas; no existía un soberano o señor, sino muchos, cada uno de los cuales ejercía con plenitud las funciones que le eran propias, pero solamente ésas; y se encontraba, a su vez, frenado en el ejercicio de su potestad por el sometimiento a otro señor, y así sucesivamente. Por otra parte, el rey tenía una autoridad muy reducida, de tal modo quecarecía de la potestas legibus soluta que, como se verá más adelante, es la que especialmente caracteriza al que detenta la soberanía. Como ha puesto de relieve B. de Jouvenel (La Soberanía, Madrid 1957, 305-308), el monarca medieval no es legislador, sino juez; la función más característica de su autoridad radica precisamente en resolver "en apelación" cuantos litigios le son presentados a tal efecto. Y la merma más significativa de su poder viene constituida por la obligación de respetar la costumbre y los pactos. Sánchez Agesta ve en el respeto de los pactos y privilegios medievales uno de los orígenes de la moderna concepción de la libertad política (Principios de Teoría Política, Madrid 1970, 469); y Legaz Lacambra, siguiendo a Bluntschli, afirma que, en cierto modo, "el Estado feudal era también un Estado de Derecho, puesto que un entresijo de derechos subjetivos y privilegios de variada índole impedía a veces toda acción política, toda intervención del Monarca" (El Estado de Derecho, "Rev. de Administración Pública" n° 6, sept.dic. 1951, 14); lo que hará el moderno Estado de Derecho será objetivar y generalizar, mediante el ordenamiento jurídico, todos los derechos subjetivos. El monarca medieval no era, pues, soberano.

No obstante esto, podría objetarse que es durante la Edad Media cuando aparece más arraigada la doctrina acerca del origen divino del poder, concepción de la que se dice a veces que daría paso al ejercicio arbitrario y abusivo de la autoridad. Según esto, sería en el medievo donde habría que buscar los orígenes doctrinales que condujeron al absolutismo. Sin embargo, la realidad es que "lejos de ser la causa del engrandecimiento del Poder, el concepto de Soberanía divina ha coincidido durante siglos con su pequeñez" (B. de Jouvenel, El Poder, o. c. en bibl. 45). El hecho de que en la Sagrada Escritura se afirme que todo poder viene de Dios (Rom 13,1) no puede interpretarse como un privilegio personal que exime de responsabilidad en su ejercicio, sino todo lo contrario; así, [ves de Chartres escribía a Enrique I de Inglaterra: "Príncipe, no lo olvidéis: sois el servidor de Dios y no el dueño. Sois el protector y no el propietario de vuestro pueblo". Y la teología católica, al estudiar la autoridad (v.), la considera totalmente ajena a la idea de un mandato directo confiado por Dios a los reyes (Vitoria, De Indis, lib. 7); se afirma que la autoridad tiene un origen divino porque Dios ha creado la naturaleza y "la naturaleza del hombre quiere que éste sea un animal social y político y que viva en la colectividad" (S. Tomás de Aquino, De regimine principurn, t. 1) y que esa comunidad requiere una autoridad civil (Suárez, De legibus ac Deo Legislatore, lib, 7, cap. (IV), pero que "depende del querer de la multitud el constituir rey, cónsules u otros magistrados. Y si sobreviniese más tarde una causa legítima, la multitud puede cambiar el reino en aristocracia o en democracia, y al contrario, como leemos que se ha hecho en Roma" (Belarmino, De Laicis, cap. 6). Ésta es la doctrina que construye la teología católica.

Por otra parte, la doctrina del origen divino del poder se interpreta durante la Edad Media en un sentido de carga para la autoridad, ya que le impone el marco y los límites de su actividad y, así como el monarca se ve obligado por la corte de los Pares a respetar la costumbre y otras normas, también se ve obligado a respetar la ley de Dios y la ley natural en el ejercicio de su función, ya que, debido a las circunstancias históricas propias de la época y a la personal idiosincrasia de sus protagonistas, la Iglesia vela por ese cumplimiento y sanciona con penas canónicas a quienes se desvían de él; los ejemplos son numerosos.

Es con posterioridad cuando se hace hincapié en esta doctrina con un sentido muy distinto; antes de llegar a esa concepción, hay que pasar por la Reforma. Es el protestantismo (v.) y las consecuencias que de él se derivan (un cierto relativismo, el ideario un tanto laicista, la sobrevaloración de lo temporal no ya como medio sino incluso como un fin en sí mismo, y la subordinación de la Iglesia o lo religioso al príncipe o poder civil de cada territorio) lo que influye -no exclusivamente, pero sí de modo inequívoco- en la interpretación absolutista de la citada doctrina (cfr. sobre este punto B. de Jouvenel, El Poder, o. c. en bibl. 48; y J. Messner, o. c. en bibl. 864). Tanto es así, que Figgis ha podido decir que "sin Lutero no existiría Luis XIV" (Studies of Political thought from Gerson to Grotius, 2 ed. Cambridge 1923, 62), afirmación que, si bien puede carecer de valor en un sentido literal por hacer un juicio histórico al margen de la historia, no deja de ser significativa en cuanto a la influencia doctrinal reseñada.

Para que nazca la s. será necesario que se condensen los poderes, diversificados en el medievo, en un centro de poder -el monarca- que monopolizará las funciones del poder político: legislación, justicia y derecho de guerra. Antes, Vitoria, Soto, Covarrubias y Vázquez de Menchaca construyen, en la primera mitad del s. XVI, dos fórmulas con alguna relación respecto a los caracteres del poder político que se llamará luego soberanía. La primera, fijándose en la eminencia del rey, se expresa El Espéculo diciendo que "non avemus mayor sobre nos en el temporal"; esta suprema potestad implica, para Vitoria, el derecho de guerra y la justicia. La segunda fórmula, iniciada por Bartolo e introducida en España por Belluga, es la potestas legibus soluta. Ambas formulaciones tienden a destacar la autonomía del orden estatal y la superioridad de un poder dentro del Estado, pero no concentran un poder sin límites en el monarca, entre otras cosas el poder espiritual o religioso estricto no le pertenece, etc. (cfr. Infra, 3; V. DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO VII).

Es Bodino (v.) -de inspiración protestante- el verdadero iniciador de la idea de s. en su significación más estricta. En 1576 publica en Francia, su país natal, su obra más famosa: Les six livres de la Republique (traducida al latín en 1586 y al castellano en 1590, en Turín), en la que construye su teoría; "el verdadero soberano es aquel que da las leyes al sujeto sin su consentimiento y que él mismo no está obligado a obedecer sus propias leyes", y añade: "el príncipe sólo debe someterse a Dios, único límite de la soberanía, del cual tiene el cetro y poder. Declarar que el príncipe está obligado a prestar servidumbre al pueblo y a guardar las leyes, supone degradar la majestad soberana". Para Bodino, los caracteres del poder soberano son tres: 1) perpetuo (sólo se responde ante Dios); 2) absoluto; 3) indivisible. Ya ha nacido la s. como un modo peculiar de entender la comunidad política.

2. Soberanía en sentido subjetivo y en sentido objetivo. Dice Sánchez Agesta (Derecho Político, Granada 1959, 505) que, en un primer momento, la doctrina de la s. se identifica con la descripción del poder supremo dentro del Estado -el Príncipe- v sus características esenciales; tanto es así, que se verifica una apropiación personal del término, hablándose de "el soberano". Y cuando la s. del Príncipe es sustituida por la del pueblo (v.), el término continúa utilizándose en un sentidosubjetivo, puesto que lo que importa es su imputación a un sujeto; antes, al Príncipe; ahora, al pueblo; pero la s. continúa conservando los mismos caracteres esenciales; lo que cambia es el titular.

Ahora bien, si hay un soberano -sea quien sea- es que existe una s. que puede ser objeto de apropiación por parte de un sujeto. Esa s., que supone la primacía del Estado y su poder absoluto e ilimitado, es la s. en sentido objetivo.

a) Soberanía en sentido subjetivo. Se busca un soberano que dé unidad a todo el Estado. Desde el principio se afirma el carácter indivisible del poder soberano; Bodino declara su indivisibilidad basándose en el principio de contradicción: un soberano deja de serlo si admite junto a sí a otro soberano; es un poder absoluto y, por tanto, es inviable su diversificación. En el mismo sentido se expresará Hobbes (v.) alegando que la división destruye el poder. Para ambos, la s. reside en el monarca. Hobbes se expresará del siguiente modo: "cada súbdito, al haber sido convertido por la institución de la república en autor de todas las acciones y juicios del soberano instituido, no puede ser dañado por el soberano, ni éste puede ser jamás acusado por ninguno de ellos de injusticia, puesto que no actuando más que por mandato ¿de qué manera los que le han confiado este mando se las arreglarían para quejarse de él? Por esta institución del Estado cada ciudadano es el autor de todo lo que hace el soberano; en consecuencia, quien pretenda que el soberano le perjudica, ataca a actos cuyo autor es él mismo y de los que no puede acusar a otro que él" (Leviathan, 2a part., cap. XVIII). Esta unidad de poder es absoluta, de tal modo que los súbditos carecen de toda posibilidad de controlar al soberano; así, dirá Spinoza (v.): "todos han debido conferir al soberano, mediante un acto expreso o tácito, el poder que ellos tenían a regirse por sí, es decir, todo el derecho natural. En efecto, si ellos hubiesen querido reservar para sí algo de este derecho, deberían conservar al mismo tiempo la posibilidad de defenderlo; pero como no lo han hecho y no lo pueden hacer sin que haya una división entre ellos y, en consecuencia, una destrucción del mando, por eso mismo se han sometido a la voluntad, cualquiera que sea, del poder soberano" (Traité Théologico-politique, XVI). Como queda de manifiesto, el principio de indivisibilidad del poder se adopta como un dogma indiscutible.

Con la entrada en escena de los principios revolucionarios, la s. -que había sido atribuida al monarcacambia de titular. Sieyés (v.) imputará a la nación el poder supremo, distinguiendo entre su goce -que corresponde a la nación entera- y su ejercicio, que correrá a cargo de los delegados, los cuales no actúan con un mandato de carácter imperativo, sino que, desde el momento en que se constituyen en asamblea, se desligan del electorado para representar a toda la nación. Esta concepción es la que inspira la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, la Constitución francesa de 1791 y las españolas de 1812 y 1869. En 1791, Burke publica sus Reflexions on the French Revolution, en las que, contemplando el sistema inglés, dice que el verdadero soberano es el Parlamento.

Rousseau (v.) defenderá la s. popular; se trata de algo que afecta a todos los ciudadanos individualmente considerados, ellos la poseen y ellos deben ejercerla. Así, dice: "la soberanía no puede ser representada... Los diputados del pueblo no son y no pueden ser sus representantes... La idea de los representantes es de lo más moderno: nos viene del Gobierno feudal, de ese inicuo y absurdo Gobierno en el cual la especie humana estaba degenerada, y donde el título de hombre es un deshonor" (Du contrat social, lib. 111, cap. XV); siendo consecuente con estas ideas, añade: "El pueblo inglés piensa que es libre; pero se engaña: sólo lo es mientras dura la elección de los miembros del Parlamento; desde el momento en que han sido elegidos, es un esclavo, no es nada. En los cortos momentos de su libertad, por el uso que hace de ella, merece perderla". Estas ideas inspiran la Constitución de la República francesa de 1793. Mientras que la concepción de Rousseau se aproxima más a la democracia directa, la de Sieyés sería la propia de la democracia indirecta. En definitiva, no difieren esencialmente entre sí estas concepciones de la s.; se distinguen por el sujeto que la posee, pero parten de la misma idea de poder supremo e ¡limitado como principio de unidad del Estado.

Sin embargo, también entra en crisis la idea de la s. como principio de unidad del poder en el marco de la comunidad política. La crisis, que es iniciada por Locke (v.), es acelerada por Montesquieu (v.) al propugnar la división de poderes. Aunque Montesquieu no alude directamente a la s., es incontestable que sustituye el principio de unidad por el de equilibrio; ahora ya no actúa en la sociedad estatal una voluntad única, sino varias que se equilibran entre sí.

Más recientemente, surgen numerosas doctrinas que, directa o indirectamente, intentarán rescatar el principio de unidad. Así, Gierke y Ruiz del Castillo sostienen que la s. la detenta el Estado como persona jurídica y no sus órganos, ya que, cuando éstos actúan, lo hacen en nombre de aquél. Krabbe atribuye la unidad suprema al Derecho, y Kelsen (v.) irá más lejos identificando Estado y Derecho. Schmitt y Heller dirán que soberano es el que puede decidir sobre estados de excepción cuando se plantean conflictos entre los diversos poderes. Burdeau y Pérez Serrano afirman que el poder supremo recae sobre el constituyente.

b) Soberanía en sentido objetivo. Como ya se indicó, consiste fundamentalmente en la concepción autónoma del orden estatal. Aunque intuida por Bodino -"puissance absolue et perpétuelle d’une République"- fue Hobbes su iniciador; y es la doctrina alemana la que culmina su formulación; Kant (v.) ya había concebido la s. con una triple significación: el Estado, como legislador, es irreprensible; como juzgador, inapelable; como ejecutor, irresistible.

Hobbes dirá: "Cedo mi derecho de gobernante a este hombre o a esta asamblea, con la condición de que tú cedas igualmente el tuyo. Así, la multitud se ha convertido en una persona llamada Estado o República. Tal es el origen de ese Leviathan, o dios terrestre, al cual debemos toda paz y seguridad" (Leviathan, cap. XVII, De causa generatione et definitione civitatis) (v. t. CONTRATO SOCIAL). Ese tremendo y mítico Leviathan detenta un poder irresistible, incondicionado, inapelable e ilimitado; y dichas cualidades pertenecen, no ya al sujeto que detenta el poder dentro del Estado, sino al orden estatal en sí mismo. No importa tanto el contenido del poder como el modo de ejercerlo: con carácter absoluto (v. ABSOLUTISMO; DESPOTISMO ILUSTRADO; NACIONALISMO).

3. Las contradicciones de la doctrina de la soberanía. Estas doctrinas se han ido encontrando con diversos problemas de difícil solución. Todos ellos se producen cuando la noción de s. resulta incapacitada para explicar determinadas realidades que se plantean en el seno de la comunidad política.

Éste es el caso de la doctrina racionalista del Derecho natural (v. IUSNATURALISMO), propia del liberalismo (v.). A la vez que se proclama la ¡limitación del poder estatal, se declara solemnemente el valor absoluto de los derechos de la personalidad individual, con lo que estos últimos se configuran como límites del poder ilimitado, cayendo en una evidente contradicción. Lo mismo puede decirse acerca del problema que plantean los grupos sociales inferiores al Estado cuando, exigiendo sus derechos, le imponen limitaciones. De igual manera se plantea el conflicto con respecto a la Iglesia y, en general, al Derecho internacional. Y tampoco se da explicación congruente a una forma de Estado que incide directamente en la doctrina de la s.: el Estado federal.

Estas antinomias -así como otros problemas con ellas conectados- encuentran solución en una concepción del poder político que difiere de la expuesta hasta aquí. Se trata del pensamiento de la escuela teológica y jurídica española, especialmente representada por Vitoria (v.), Soto (v.), Covarrubias (v.), Molina (v.), Suárez (v.), Mariana (v.), Vázquez de Menchaca y Morcillo. Más arriba (v. 1) han quedado apuntadas algunas de las ideas de estos pensadores que construyen la unidad del poder estatal y su autonomía en base a un sistema que les es original. Atribuyen la potestad suprema a la comunidad y la vinculan a su fin. Dice Suárez: "La potestad civil, cuando se halla en un hombre o príncipe por derecho legítimo y ordinario, procede de la comunidad próxima o remotamente y no puede ser de otro modo para que tal potestad sea justa". Por tanto, el príncipe ejerce a título de oficio la potestad que, perteneciendo a la comunidad, le ha sido transferida a él; lo cual significa que su ejercicio está sometido al modo y condición de la transferencia, y que la comunidad mantiene viva su potestad junto a la del príncipe para velar por su recto uso. Al quedar vinculado el príncipe a un oficio, se impide toda concepción voluntarista y arbitraria del poder, ligándolo a los fines de gobierno propios de ese oficio (cfr. L. Sánchez Agesta, El concepto de soberanía en Suárez, o. c. en bibl.). De este modo, la limitación del poder deriva de su vinculación a un fin, al fin que es propio de la función encomendada. Así, pues, la s. o ejercicio de la potestad queda configurada por su propio fin; ya no es un "poder", sino una "capacidad" que entrañará el ejercicio de todas las funciones que al oficio correspondan -"porque, en todo género de cosas, ordenar al fin, compete a aquel que tiene como en propiedad ese mismo fin" (S. Tomás, Sum. Th., 1-2 q90 a3)- pero solamente ésas. Y no existen "límites", sino "competencia": es una potestad ¡limitada, pero dentro de su esfera, la cual viene determinada por su propio fin, y fuera de ella no existe competencia. Estas ideas -que aquí tan sólo se resumen esquemáticamente- dan solución a todos los conflictos anteriormente examinados.

4. Crisis del Estado nacional soberano. Al tratar sobre el origen y formulación de la doctrina de la s., ya se indicó su vinculación a determinado ambiente histórico, derivada de su pertenencia a un tipo concreto de comunidad política, cual es el Estado nacional soberano. Produciéndose en el s. XX -a partir de las dos guerras mundiales- la crisis de este Estado, igualmente entra en declive la correlativa noción de soberanía.

Esta crisis obedece a múltiples y complejos factores, algunos de los cuales se exponen a continuación. Así, los exacerbados nacionalismos del s. XX provocan reacción general de carácter opuesto que tiende a diluir lo meramente nacional en un marco más amplio y universal.

La división del mundo en bloques, que podría entenderse como resultado de decisiones autónomas y soberanas de los diversos Estados, impone en la realidad numerosas limitaciones a las soberanías nacionales. La acentuación de los movimientos supranacionales ha llevado consigo la creación -primero- y el crecimiento y auge -después- de numerosas organizaciones internacionales que merman indefectiblemente la autonomía de cada Estado; en unos casos, esas "intromisiones" revisten la forma de acuerdos internacionales con valor coactivo para los diversos países; en otros, se trata de una limitación del derecho de guerra -que era precisamente una de las especificidades más señaladas de la s. nacional- o hasta de imposiciones de carácter tributario.

Uno de los ámbitos en los que la crisis del Estado nacional soberano resulta más patente, es el de los derechos humanos (V. DERECHOS DEL HOMBRE; PERSONA III). La internacionalización de estos derechos es evidente a partir de la Declaración universal aprobada por las Naciones Unidas el 10 dic. 1948; siguiendo las indicaciones de la ONU en el sentido de la adopción de acuerdos por parte de los países componentes de una misma área regional, el Consejo de Europa aprobó el 4 nov. 1950 la Convención para la salvaguardia de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales, que entró en vigor el 3 sept. 1953 (J. Varela Feijoo, La protección de los derechos humanos, Barcelona 1972). En dicha Convención y en sus protocolos adicionales, se reconocen los derechos, que son objeto de protección, a toda persona natural o jurídica perteneciente a cualquiera de los Estados signatarios. Pues bien, para que dicha protección quede suficientemente garantizada, se establece la posibilidad de recurso directo en dos instancias: ante una Comisión designada por el Comité de ministros del Consejo de Europa, y ante un Tribunal europeo de derechos del hombre (M. Díez de Velasco, Mecanismos de garantía y medios procesales de protección creados por la Convención Europea de Derechos del Hombre, en Homenaje a Don Nicolás Pérez Serrano, H1,585-662). Lo más digno de destacar en los citados recursos es que queda legitimada para intervenir activamente cualquier persona individual o moral. Según esto, se ha dado entrada en el marco de las relaciones jurídicas supranacionales a la persona privada, que queda capacitada para demandar a su propio Estado ante un Tribunal supranacional.

Se trata de algo que años atrás hubiese resultado inconcebible y que, evidentemente, repugna a la doctrina de la s. nacional. Sin embargo, no es más que una realización práctica de las ideas ya contenidas -en parteen el pensamiento de F. de Vitoria (cfr. J. M. Desantes, o. c. en bibl.). Si todos los derechos humanos han adquirido una dimensión universal, el que quizá ha roto de modo más notable las fronteras nacionales ha sido el derecho a la información, formulado en el art. 19 de la Declaración universal de 10 dic. 1948 (véanse varias muestras de la universalidad de este derecho en J. M. Desantes, La información como derecho, o. c. en bibl., 24-94 y 299-382). Este derecho, por sus especiales características y por sus inequívocas repercusiones en la universalización y práctico reconocimiento de los demás derechos humanos, es el que más contribuye a la evolución de la s. nacional en su clásica acepción, para dar paso a una sociedad más justa y abierta que la concebida por la doctrina del Estado nacional soberano.

V. t.: DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO II.

FERNANDO CONESA.

BIBL.: Además de los clásicos y demás obras citadas en el texto: L. SÁNCHEZ AGESTA, Principios de Teoría política, Madrid1970; A. CARRO, Derecho político, Madrid 1962; L. SÁNCHEZ AGESTA, Derecho político, 6 ed. Granada 1959; J. MESSNER, Ética social, política y económica a la luz del Derecho natural, Madrid 1967 (especialmente p. 863-949); B. DE JOUVENEL, El poder, Madrid 1956; N. RAMIRO Rico, La soberanía, "Rev. de Estudios Políticos" n" 46 (1952); B. DE JOUVENEL, La soberanía, Madrid 1957; L. SÁNCHEZ AGESTA, El concepto de soberanía en Suárez, "Archivo de Derecho Público" no 1 (1948); J. M. DESANTES, El "ius communicationis" de Francisco ’de Vitoria, "Atlántida" n" 47 (1970); íD, La información como derecho, Madrid 1974, 317-336.