Reforma Agraria HIST.

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Historia

Concepto. Como señala Solon Barraclough, la expresión r. a. posee un alto significado emocional, por lo que es importante hacer alguna precisión terminológica en relación con figuras afines. La r. a. en sentido estricto puede considerarse incluida en la concepción más amplia de reforma de las estructuras agrarias. Así, el concepto de r. a. es utilizado en un sentido amplio o estructural, haciendo referencia a los cambios que se realizan en las estructuras agrarias con objeto de permitir y favorecer el desarrollo del sector agrario en particular y de la economía en general; y, en sentido estricto, cuando contempla el cambio de régimen de tenencia de la tierra. El significado de revolución agraria es diferenciado por Gómez Ayau diciendo que no presenta un programa claro ni de continuidad, y supone además un cambio brusco y total en vez de una mejora.

Según Galbraith, uno de los factores de error en las explicaciones sobre r. a. radica en la consideración de falsas r. a., que no son sino parciales reformas técnicas (semillas selectas, riegos, cte.) o administrativas (alfabetización, etc.). La confusión radica en que el concepto de r. a. encierra matices peyorativos y suele ser menos confuso cuando el examen parte de los objetivos que se pretende alcanzar con la r. a. La Sociedad Nacional deAgricultura de Chile entiende que la r. a. consiste en adoptar medidas que fomenten la producción (actitud conservadora). Para Víctor J. Landinez, el propósito de la r. a. es mejorar la condición del hombre del campo (visión social). Algunos organismos internacionales la entienden como la reforma de la estructura institucional de la producción agrícola (ONU, 1953).

Algunos autores prefieren señalar en su definición alguna característica que consideran fundamental en el proceso de r. a. Así, Núñez Jiménez expresa que los dos puntos esenciales de una r. a. serían: 1) expropiación de todos los latifundios, y 2) reparto gratuito de la tierra entre los campesinos. Doreen Worriner indica que la r. a. no es un asunto para expertos. Debe basarse en un ímpetu que se levante en el interior del país. Gunnar Myrdal señala que es una manera de quebrar los fundamentos de la vieja estructura de clases de una sociedad estancada y Keneth Galbraith observa que es un paso revolucionario: transmite el poder, la propiedad, y la condición social de un grupo de la comunidad a otros. Modernamente se ha acuñado el término "reforma agraria integral", que fue definido en la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria (1966) como "un programa integral de medidas para eliminar los obstáculos que dificultan el desarrollo económico y social, los cuales se deben a defectos de la estructura agraria".

Finalmente señalemos que, según Solon Barraclough, es necesario, para que se presente la r. a., las siguientes circunstancias: grandes diferencias en la propiedad de la tierra, pobreza rural y miseria, aislamiento del agricultor en relación al desarrollo, inestabilidad política y, lo que cree más importante, un catalizador (un hombre, un hecho o ambas cosas).

Tipología. Gómez Ayau clasifica a las r. a. con arreglo a los siguientes parámetros:1) Régimen económico imperante: libertad o dirección centralizada. 2) Finalidades perseguidas: económicas o de otro tipo. 3) Procedimiento de expropiación: sistemático u ocasional. 4) Indemnización: existencia o no. 5) Cuantía de la indemnización: precio de mercado u otro. 6) Forma de pago: contado o con Deuda Pública. 7) Realización de mejoras. 8) Régimen de explotación predominante que se implanta en las tierras reformadas.

El autor matiza una clasificación con arreglo a esta tipología y observa ciertas regularidades: los fines no económicos se dan en países muy agrícolas con más del 50% de población activa agraria, y con una distribución de la propiedad inestable; las mejoras, junto con la reforma, se dan sólo en países industriales o agrícolas con menos del 33% de población laboral dedicada al sector, y las reformas surgen antes de la II Guerra mundial sólo en los países agrícolas, y después de la misma en unos y otros.

En otro sentido, clasifica las doctrinas inspiradoras de la r. a. en: 1) La marxista-ortodoxa, que intenta transferir la propiedad al Estado y convertir al trabajador en obrero al servicio de aquél (Marx). 2) La populista, movimiento agrario que buscó, como fin político, vigorizar la clase campesina, haciéndola propietaria de las tierras que entrega, recomendando como objetivo económico las explotaciones familiares, agrupándolas en cooperativas con el fin de lograr un aumento considerable en la productividad (Constantine Stere). 3) La keynesiana, que busca el pleno empleo de recursos a través de la inversión: regadíos, etc. 4) La nacionalista reivindica al nacional frente al extranjero, otorgándole prioridad en la propiedad de la tierra. Por otro lado, y sin que sea clasificable en sentido estricto como un tipo técnico de doctrina sobre r. a., el Magisterio de la Iglesia, al señalar los principios de la doctrina social cristiana, se ha ocupado también del tema, con la perspectiva moral amplia de la consideración de los fines sociales de la propiedad (v.). Así, p. ej., Paulo VI señaló a los participantes de la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria que "la reforma agraria está llamada... a desempeñar un papel de importancia capital en la lucha para eliminar el hambre y la pobreza rural en el mundo". El Conc. Vaticano II (Const. Gaudium et spes, 71) ha denunciado la grave situación que produce la existencia de latifundios improductivos en países poco desarrollados, añadiendo, como criterios generales de reforma, la necesidad de aumentar los salarios, el mejoramiento de las condiciones de trabajo y la conveniencia de promover todas las reformas dirigidas a distribuir -previa la adecuada indemnización- las grandes propiedades mal cultivadas (cfr. J. L. Gutiérrez García, Agricultura, en Conceptos fundamentales en la Doctrina social de la Iglesia, 1, Madrid 1971).

Reforma agraria en España. Los primeros proyectos de r. a. se producen en tiempos de Carlos III, y tras las polémicas entre Jovellanos y Campomanes, se llega a la Desamortización (v.) civil y eclesiástica del periodo 1811-60. "Gran ocasión perdida", como ha sido denominada, no es propiamente una r. a., sino un intento de movilización de la propiedad que, sin embargo, consolidó una estructura claramente injusta, y no cubrió el objetivo de otorgar tierras a los jornaleros. En el s. XX, y con anterioridad a la Ley de Reforma Agraria de 1932, se constituyeron distintas instituciones (Inst. de Reforma Social, Junta Central de Colonización y Repoblación Interior y la Dirección General Social Agraria) cuya aportación reformista fue muy pequeña. Tras las Leyes de Parcelación, de Términos Municipales, y de Laboreo Forzoso, se llega a la Ley de Reforma Agraria de 1932, la cual necesitó de siete Proyectos previos para su promulgación. Esta Ley de 1932 se caracteriza, según Malefakis, por su complejidad y desigualdad.

El error fundamental de esta r. a., según Malefakis, fue que afectó, en virtud de las tierras sistemáticamente arrendadas y las situadas en los contornos, así como por la extensión de la Ley al Centro y Norte, a gran cantidad de pequeños y medianos agricultores, los cuales, en buena lógica, no eran objeto de reforma; esto aumentó el malestar. La expropiación prevista no se llevó nunca a cabo: si se hubiese intentado no se hubiera conseguido por falta de financiación. Según el citado autor afectó más a los pequeños y medianos agricultores que a los latifundistas del Sur. Otro fallo -señala- fue el de no haber entregado directamente las tierras expropiadas a los arrendatarios que ya estaban instalados, en vez de pasar a propiedad del Estado y éste otorgarlas a campesinos ajenos a esas tierras.

El Organismo ejecutor de esta r. a. fue el Reforma Agraria (IRA), que a partir de 1939 se transformó en el Inst. Nacional de Colonización y recientemente en el Inst. Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA). Como resultado de la integración en el mismo, junto con el anterior, del Servicio Nacional de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural. A través de él se llevan a cabo en la actualidad acciones de reforma de estructuras agrarias en sentido amplio y programas regionales de mejora de estructuras.

Reforma agraria en Iberoamérica. El aprovechamiento de la tierra en Hispanoamérica es mínimo, ya que de la superficie total sólo el 5% se dedica al cultivo, el 15%a pastos, y el resto es improductivo. Y las fincas de más de 1.000 Ha. ocupan el 61% de la superficie, representando tan sólo el 1,3% del número total.

El primer cambio de tenencia que se produjo en este área fue el de México a principios de siglo, a través de la Revolución de Zapata y Madero. Otras experiencias tales como las de Bolivia (1953) y Cuba (1959) se realizaron mediante confiscación de propiedades.

Aunque el argumento de la necesidad de r. a. por elevada presión demográfica sobre el suelo se ha utilizado a veces para Iberoamérica, no parece ser ésta la causa principal, ya que no es un área sobrepoblada. Su justificación económica aparece más, en términos de Nurkse, del lado del desequilibrio económico y del círculo vicioso de la pobreza. Tales desequilibrios se deben a poseer una estructura muy llena de contrastes. No es difícil encontrar, junto a grandes plantaciones dedicadas a cultivos de exportación con gran nivel técnico, explotaciones muy pequeñas, con agricultura de subsistencia, y con una técnica de cultivo primitiva, lo que se refleja en unas condiciones de vida mínimas. Si de las plantaciones tropicales se asciende al altiplano, aparecen en seguida las pequeñas explotaciones, primitivas, rudimentarias, formadas por indígenas en régimen familiar y con una estructura cerrada y tradicional.

El movimiento reformador en Iberoamérica ha sido siempre intenso, pero ha ganado en intensidad en la última década. Las causas de este movimiento reformista radican, para García de Oteyza, en: 1) El temor a la implantación de un sistema colectivista como el cubano. 2) La ayuda que concede la Alianza para el Progreso a los países hispanoamericanos y para la que es condición indispensable el propósito de realizar la r. a. 3) La aparición de élites universitarias que ven en ella una solución a los problemas estructurales. 4) Los grandes desequilibrios en la distribución de la renta y de la tierra, y 5) El repliegue táctico de la oligarquía a posturas más progresistas.

JAIME LAMO DE ESPINOSA.

BIBL.: A. BALLARÍN, Principios generales de la reforma agraria integral, "Rev. de Estudios Agro-Sociales" 14 (52) Madrid 1965; L. GARCfA DE OTEYZA, Experiencias sobre reforma agraria en Iberoamérica, "Rev.de Estudios Agro-Sociales" 14 (52) Madrid 1965; S. L. BARRACLOUGII, ¿Qué es una reforma agraria?, México 1965; E. GÓMEZ AYAU, Reforma agraria y desarrollo económico, "Rev. de Estudios Agro-Sociales" 14 (52) Madrid 1965; V. M. LANDINEz, Agricultura, reforma agraria y desarrollo, Caracas 1962; G. MYRDAL, La reforma agraria en su ámbito económico y social más amplio, " FAO. Conferencia mundial sobre reforma agraria" Roma 1966.