Parlamento POLÍTICA

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Política

Concepto. Latu sensu se entiende por P. aquel organismo colegiado representativo de la nación que participa activamente en el proceso político desempeñando fundamentalmente las funciones de legislación y de control del gobierno. Duverger lo define como "la institución política formada por una o varias asambleas o cámaras compuestas cada una de un número elevado de miembros, cuyo conjunto dispone de poderes de decisión más o menos importantes" (o. c. en bibl., 179).

Origen y evolución. Históricamente los orígenes del P. pueden hallarse en la necesidad de asesoramiento sentida por los monarcas, quienes, desde un principio, contaron con un cuerpo reducido de consejeros que les auxiliaban en las tareas cotidianas de gobierno. Sin embargo, la institución parlamentaria no desciende propiamente de esos cuerpos. Más bien, puede sostenerse que eJ P. es descendiente directo de las asambleas políticas de notables que eran convocadas por los reyes para tratar de resolver problemas de diversa importancia para los reinos. El hecho decisivo en la evolución histórica de esas asambleas consistió en la transformación de las mismas en órganos representativos de las comunidades a las que afectaban las decisiones adoptadas por ellos, como consecuencia de las transformaciones producidas en el contexto económico-social en el occidente europeo durante la Edad Media. En efecto, así como las primeras asambleas de magnates del reino se caracterizaban por la asistencia de los miembros del alto clero y de la nobleza en tanto poseedores y/o detentadores de rango social y/o cargo relevante, "la creciente fuerza económica y social de la burguesía" -nuevo estrato social surgido durante los S. XI a XIII- y su número determinaron que los monarcas buscaran su apoyo financiero y político, de una parte, y, de otra, que el nuevo estamento tuviera que recurrir al mecanismo de la representación como procedimiento para velar por sus intereses. El establecimientodel principio de la representación política en cuanto algo distinto de la presencia real y de la asistencia personal de los individuos de los grupos privilegiados es un fenómeno que acaece en los S. XII y XIII. Se implantaba así un sistema mediante el cual el soberano podía movilizar los recursos el grupo social en alza -el tercer estado o burguesía-, y los habitantes de las ciudades y villas, manifestar sus necesidades y quejas ante el rey.

Estos acontecimientos, sin embargo, no modificaron el denominado "carácter contractual (o dualista) del Estado feudal". El único cambio producido estribó en que frente al anterior pacto feudal en que las partes, príncipe y pueblo, se encontraban en situación real no paritaria dominada por el príncipe, la preponderancia de este último se vio atacada en su base a causa de la adquisición por un sector de la población activa (la burguesía naciente) de un poderío económico con el que se hacía preciso contar. La aparición de estas asambleas, por tanto, no supuso, en principio, más que un reconocimiento de la modificación del status económico de parte de los habitantes del reino y de la consecuente necesidad de su participación en las decisiones fundamentales de la comunidad como requisito indispensable para el normal desarrollo de las actividades reales. De ahí que, lógicamente, se introdujera un comienzo de fiscalización del poder real a través de órganos (que recibieron denominaciones diferentes según los países: Estados Generales en Francia, Cortes en España, Dietas en Alemania, Estamentos en Cerdeña, Parlamentos en Nápoles y Sicilia, etc.) que se integraron con mandatarios de los intereses de estamentos y grupos particulares "y no con representantes del pueblo (de todo el pueblo) como las modernas instituciones parlamentarias" (G. de Ruggiero, Historia del liberalismo europeo, III).

Esta limitación del poder del monarca que trasladó el centro del proceso cratológico a nivel gubernamental del binomio rey-nobleza a la dialéctica rey-nuevas asambleas limitadamente representativas, no llegó a cuajar más que en un solo país: Inglaterra. De ahí que, no obstante ser cierto que las citadas asambleas habían surgido primeramente en España (León 1188) y Alemania (1232) y sólo con posterioridad en Inglaterra (1265) y Francia (1302), está plenamente justificado que se halla calificado a Inglaterra de "Madre de los Parlamentos", puesto que mientras el progresivo absolutismo de los monarcas hizo desaparecer prácticamente a sus respectivas interlocutoras en el continente (sólo renacerían después de la Revolución francesa), la correspondiente institución inglesa conseguiría sus más resonantes logros, adoptando perfiles definidos y llegando incluso a erigirse en protagonista de la vida política.

La peculiar evolución del P. inglés es fruto del interjuego de varios factores, entre los que se pueden destacar:- La unión a la tierra y "el celo en el cumplimiento de las funciones públicas de la aristocracia inglesa" (a diferencia de su homónima continental) ante la que se estrellaron las pretensiones de los monarcas absolutos. "Por medio del Parlamento, que constituye la expresión genuina de la mencionada aristocracia, defiende contra los ataques de la Corona los propios privilegios juntamente con los de todo el pueblo" (G. de Ruggiero, o. c. XIV). Sólo al producirse las reformas electorales del S. Xlx dejaría Gran Bretaña de ser una república aristocrática para convertirse en una democracia representativa.

- El carácter del pueblo inglés, más dado a la transacción, la sensatez, el compromiso y la moderación que a las posturas radicales dogmáticas y maximalistas, y la práctica del self-government arraigada en la vida local inglesa ya en los primeros años del Medievo.

El reagrupamiento de’ los estamentos que asistieron al P. modelo (1295) en dos cámaras a partir de mediados del S. XIV: la de los Comunes, que se integró con los representantes de los condados y de los burgos (caballeros, ciudadanos y burgueses) y la de los Lores, formada por los prelados (el bajo clero optó por reunirse en asambleas aparte, desde los primeros años de 1300, por lo que no tuvo representantes en el P.) y los lores temporales (barones).

Hitos fundamentales del desarrollo parlamentario inglés posterior fueron: la Petition of Right de 1628, el Bill of Rights de 1689, documento con el que "el Parlamento se impone formalmente como órgano de control político" (M. Jiménez de Parga, o. c. en bibl., 275); la Reform Act de 1832, por la que se amplía el cuerpo electoral; la Representation of the People Act de 1918 y las Parliament Acts de 1911 y 1949.

La cuestión de la denominación. "Sabido es que las Asambleas legislativas son usualmente designadas sirviéndose del vocablo Parlamento, empleado para indicar la única Cámara o, más frecuentemente, las dos Cámaras subsistentes en los distintos Estados, las cuales se diferencian, luego, a su vez, con nombres muy diversos (Cámara de Diputados y Senado de la República, en Italia..., Asamblea Nacional y Senado en la Quinta República Francesa..., etcétera).

A menudo, las Cámaras asumen diversa y específica denominación cuando se reúnen excepcionalmente en conjunto para desarrollar una actividad común (y se tiene entonces, p. ej., la Asamblea Federal, en Suiza, formada por el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados; el Soviet Supremo, en Rusica, compuesto por el Soviet de la Unión y el Soviet de las Nacionalidades, etc.; aunque esto no sucede en otros Estados...); mientras que las dos Asambleas legislativas de los Estados Unidos, p. ej. (las cuales despliegan toda su actividad siempre en lugar separado, reuniéndose en común sólo en casos solemnes y ceremoniales), suelen también designarse colectivamente con el nombre de Congreso. Sólo en Inglaterra la expresión Parlamento ha tomado tradicionalmente un significado típico y más amplio, ya que así se designa todo el complejo de los órganos legislativos, comprendiendo también al soberano (que, además, se une normalmente, como tal figura, a las Cámaras en todos los Estados Monárquicos)" (P. Biscaretti, o. c. en bibl., 290).

El número de Cámaras. Un P. puede constar de una, dos o varias Cámaras. La solución adoptada en cada país depende de un complejo de factores: existencia o no de una tradición parlamentaria, necesidades estructurales, motivos políticos o simplemente racionales, etc.

Si nos atenemos al criterio de la difusión, "el principio de técnica constitucional" relativo al número de las Cámaras más extendido en la actualidad es el del bicameralismo, es decir, la división del P. en dos Cámaras, una de las cuales, por lo menos, representa a la nación. El sistema bicameral surgió en Inglaterra durante el S. XIV y, con el paso de los años, sirvió de modelo a las instituciones parlamentarias creadas en Europa y América. Las razones para la adopción del molde bicameral han sido de índole diversa. En los Estados federales, el establecimiento de dos Cámaras es una exigencia propia de su estructura dualista. En los Estados unitarios, en la mayor parte de los casos, el bicameralismo es resultado de una decisión racional basada en la experiencia histórica y en consideraciones sobre el buen funcionamiento del órgano legislativo. En efecto, se ha estimado conveniente la creación de una segunda Cámara a fin de: realizar mejor la labor legislativa (mayor detenimiento y reflexión), contar con la colaboración depersonas especialmente capacitadas por su conocimiento o experiencia de gobierno, dar entrada a determinados intereses y/o simplemente dividir al poder legislativo como precaución ante su posible predominio en perjuicio de los otros detentadores del poder político y, en último término, de la comunidad. Las segundas Cámaras, que en otros tiempos poseían iguales competencias que las primeras, han pasado hoy a ocupar una posición subordinada y a desempeñar funciones políticas (ejecutivas y judiciales) desligadas o casi al margen del proceso legislativo. Los partidarios del unicameralismo (P. de una sola Cámara) han argüido que las segundas Cámaras suponen una duplicación innecesaria de la voluntad del pueblo y que pueden defibultar el trabajo de las primeras. En la actualidad el unicameralismo tiene aplicación en las democracias populares cuyas características nacionales lo permiten: Polonia, Bulgaria, Hungría, Rumania, Albania y Checoslovaquia, en Estados de tamaño reducido (p. ej., Mónaco) y en naciones recientemente independizadas y nuevos Estados cuyas necesidades políticas lo imponen. También han adoptado el sistema unicameral Dinamarca y Nueva Zelanda.

El pluricameralismo (P. de más de dos Cámaras) tiene escasa aplicación, debido quizá a las dificultades inherentes a un fraccionamiento excesivo del poder. Yugoslavia constituye un ejemplo a este respecto, pues su Asamblea Federal está formada por cinco Cámaras, lo cual resulta perfectamente comprensible si se tiene en cuenta que se trata de un Estado federal y que la Constitución vigente (de 1963, reformada en 1968) establece el principio de la doble representación: política y económica y social (v. REPRESENTACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA).

Organización y funcionamiento. Los P. modernos son órganos colectivos y representativos de la nación. El hecho de haber sido elegidos por el pueblo, como medio de participación en las tareas políticas, les confiere una especial naturaleza frente a otros poderes del Estado, así como cierto grado de autonomía que se manifiesta en los ámbitos administrativo (personal de las asambleas y servicios de las mismas), financiero (medios económicos para la atención de sus necesidades) y reglamentario (regulación de los principios de su actividad y de su funcionamiento). Las asambleas parlamentarias, órganos constituidos por una pluralidad de miembros, se organizan para su funcionamiento con arreglo a criterios de jerarquía y distribución de funciones. A la cabeza, actuando como director, moderador y árbitro, se halla el presidente, el cual representa la unidad de la Cámara al exterior, dirige los debates y asegura la buena marcha del trabajo. A su lado, es frecuente la existencia de un organismo reducido, integrado por el propio presidente, los vice-presidentes y los secretarios (y en algún caso, los cuestores u otros parlamentarios), que comparte la responsabilidad del correcto funcionamiento de la Cámara y que recibe nombres diversos: mesa, Vorstand, bureau, etc. Por último, dado el número elevado de los componentes de las asambleas y la subsiguiente imposibilidad de que cada problema sea estudiado por todos los representantes que las integran, los reglamentos parlamentarios suelen prever la formación de grupos denominados comisiones (committees) cuya misión consiste, en general, en preparar, previo estudio de la materia en cuestión, informes, facilitando así la posterior deliberación y decisión de la Cámara. Estas comisiones son de diverso tipo: temporales, ad hoc, mixtas (de ambas Cámaras), de encuesta, etc. Junto a las comisiones, las asambleas pueden, a veces, dividirse en secciones con el fin de que un solo problema se examine por todos los parlamentarios al mismo tiempo.

El periodo de tiempo durante el cual funcionan, en sentido amplio, las Cámaras recibe el nombre de legislatura. Es decir, comprende desde el momento en que, finalizadas las elecciones, se produce la primera convocatoria hasta el día de su disolución normal (al cumplirse el plazo para el que fue elegida -y que en España es de cuatro años-). El periodo de tiempo durante el cual las asambleas parlamentarias pueden tener sus sesiones se denomina reunión y, a este respecto, la Constitución de cada país fija los momentos de apertura y clausura de las asambleas. Al margen de estas reuniones ordinarias, suele también estar prevista la celebración de reuniones extraordinarias, cuya convocatoria suele atribuirse al ejecutivo, para atender a posibles eventos excepcionales.

El estatuto del parlamentario. La importancia de las responsabilidades que debe asumir el parlamentario durante la duración de su mandato ha motivado que el ejercicio de su función se rodee de ciertas medidas tendentes a garantizar su independencia (y perfecta prestación de servicios consiguiente) frente al gobierno (al ejecutivo) y a los particulares. Este estatuto especial del parlamentario se materializa en una serie de excepciones al principio de la igualdad de los ciudadanos ante la ley, concedidas en consideración a las funciones públicas que desarrollan. Son fundamentalmente: la irresponsabilidad por las manifestaciones emitidas en el ejercicio de su mandato (discursos, votos, opiniones) y la inviolabilidad, o sea, una especial protección en los actos realizados fuera del ejercicio de sus funciones y que cualquier ciudadano podría cometer. Cualquier medida represiva de que puedan ser objeto por esos actos (infracciones penales de Derecho común) necesita de la autorización previa de las Cámaras.

El estatuto especial de los parlamentarios supone también (y siempre en aras de la independencia de su función) la existencia de determinadas incompatibilidades entre el mandato parlamentario y otras ocupaciones (función pública o similar), así como la asignación de una remuneración a los miembros de las asambleas, que les asegure la independencia económica y una plena dedicación a su labor.

Atribuciones. El P., salvo en los países donde es una mera concesión a las apariencias de democracia o una institución "in-the-making" (que está haciéndose), es una pieza esencial e imprescindible del andamiaje político de la comunidad. Si el núcleo del proceso del poder está constituido por la inter-relación gobierno-P., no hay duda de que el P. es uno de los protagonistas de la dinámica política. El P. es ni más ni menos que la única solución posible, hasta ahora, al problema del auto-gobierno del pueblo. De donde su relevancia y la importancia de sus atribuciones.

Lo clásico, al hablar de los poderes del P., es comenzar refiriéndose a su competencia legislativa. Efectivamente, el P. participa activamente en el proceso legislativo (a nivel de ley constitucional puede poseer poderes de revisión, en las leyes orgánicas y en las leyes ordinarias), pero un análisis detenido de las realidades políticas legislativas actuales pone de manifiesto la gran preponderancia que el gobierno ha ido adquiriendo en este campo: iniciativa (compartida), a causa del creciente número y complejidad de las leyes que exigen conocimientos especializados, en un momento en que sólo el gobierno dispone de personal competente; supresión de la iniciativa parlamentaria en materia de gastos (medida que está poniéndose en vigor en un número de países cada vez mayor); cuestiones reservadas a la competencia del gobierno (supuestos de legislación delegada); decretos-leyes, y el derecho de vetoy la petición de una nueva deliberación por parte del ejecutivo.

Incluso en la fijación del orden del día en el trabajo legislativo parlamentario se ha dejado sentir el predominio gubernamental. Estos hechos demuestran que, bajo las actuales condiciones socioeconómicas, el gobierno ha accedido en mayor o menor grado al papel de legislador, a pesar de que en último término reste al P. el poder decisor (siempre que no se trate de materia propia de la potestad reglamentaria del gobierno).

Estos condicionamientos estructurales han producido una transformación en el papel del P., que ha pasado fundamentalmente a desempeñar una función de control del gobierno en sus diversas actividades. Los procedimientos utilizados por el P. varían en importancia y trascendencia. Las preguntas y las interpelaciones (estas últimas dan lugar a una votación por la que se expresa la conformidad o el descontento con las explicaciones del gobierno) son medios usuales. La constitución de comités de investigación o encuesta es menos frecuente, pero la posibilidad de su formación y posterior petición de responsabilidades obliga a los gobernantes a una rectitud de actuación. La figura del "comisario parlamentario" u ombudsman (creación de los países nórdicos europeos, adoptada después por otros Estados), encargado de atender las quejas de los ciudadanos por actuaciones abusivas de la administración, es un nuevo medio de control del gobierno. Los discursos o declaraciones a la prensa realizadas por los titulares del ejecutivo de manera periódica son también, no obstante constituir solamente usos establecidos, formas de control gubernamental. Por último, en los regímenes parlamentarios, el arma principal de que dispone el P. frente al gobierno es el de exigirle la responsabilidad política mediante la negación de un voto de confianza solicitado o mediante la presentación de una moción de censura, métodos éstos que pueden dar lugar a la caÍDa del gobierno o a la disolución del P., siendo, en este último caso, el electorado el llamado a decidir.

El P. posee otras funciones que no son estrictamente legislativas ni de control del gobierno y que repercuten en la vida de las comunidades a las que representan. A nivel de política exterior suele autorizar la ratificación de tratados internacionales de importancia (defensa, comercio, etc.), e igualmente autoriza la declaración de guerra. Asimismo, y dentro de esa esfera, es el encargado de designar representantes en algunos organismos interestatales. En el ámbito de la política interior, autoriza la adopción de medidas que afectan a buen número de ciudadanos (amnistía e indulto), participa en la designación de ciertos altos funcionarios (p. ej., las personalidades de la alta judicatura son nombradas por el presidente con la ratificación del Senado en Estados Unidos), puede desempeñar actividades judiciales (en el caso de actos "contrarios al interés general del Estado cometidos por personalidades políticas en el ejercicio de sus funciones") y colaborar en la formación de otros órganos constitucionales.

Con todo, quizá, la más importante función desplegada por el P. sea la de servir de enlace entre el pueblo y el gobierno. Las asambleas representativas son "one menos of channelling demands from below and providing informations and explanation f rom above" (A. R. Ball, o. c. en bibl., 154), o sea, un medio de canalizar las demandas del pueblo y de suministrar información y explicaciones del gobierno. Como señala Duverger, "cada parlamentario es, individualmente, un intermediario entre sus electores y el gobierno. Interviene en su favor ante la administración y los ministros, llama la atención sobre la justicia o la noportunidad de sus decisiones, y especialmente sobre las reacciones de la opinión (pública) ante las decisiones gubernamentales" (o. c. 189).

La decadencia del Parlamento. Es frecuente en nuestros días hablar en torno a la decadencia del P. Esta afirmación no carece desgraciadamente de base. A pesar de lo justificado que pueda parecer el aserto según el cual las asambleas nunca han gobernado, lo cierto es que ha habido periodos en la historia en los que el P. poseía, casi en exclusiva, el poder político. En los tiempos modernos, las circunstancias han variado. Los avances producidos en los campos de la técnica, la economía, las ciencias físicas y químicas, la biología, la entrada de las masas en la vida pública y la consecuente transformación del Estado con su creciente intervención en la vida privada han remoldeado las primitivas estructuras parlamentarias de comienzos del S. XIX y han dado paso a regímenes caracterizados por una mayor concentración de poder y a la necesidad de una rapidez en la toma de decisiones políticas que marginan a los organismos carentes de técnicos y pesados en sus actuaciones por lo numeroso de sus miembros.

El prof. Jorge Esteban, en un artículo publicado en 1968 en la "Rev. de Estudios Políticos", analizó ya con maestría y profundidad la situación del P. en las modernas sociedades calificadas de industriales. Sus conclusiones, aplicables, en principio, solamente al marco de la Europa occidental (el estudio está centrado en los casos italiano, inglés, francés, alemán y belga) son extensibles a otros países que aún no han alcanzado un nivel de desarrollo adecuado (aunque las causas del declive del P. sean distintas). En efecto, "ante (el) crecimiento... irreversible del ejecutivo en las sociedades modernas, no existe más que un medio de establecer su control: encargar éste al Parlamento. Si el pueblo es el origen de la soberanía ha de disponer de los medios para no perderla. Y así, mientras no existan nuevas fórmulas representativas, sólo el Parlamento puede salvaguardar dicha soberanía. En segundo lugar, el Parlamento, si está formado por verdaderos representantes, ha de disponer de la facultad de poder deliberar sobre las líneas generales de la política, sobre el contenido de la política económica, es decir, sobre los fines de la planificación... Por último, el Parlamento debe ser el guardián de los derechos de los ciudadanos, puesto que si desapareciese, ¿cómo podría haber un denunciador de las arbitrariedades cometidas dentro de una sociedad?Ahora bien, para poder realizar esas funciones es completamente necesario que el Parlamento se adapte a las necesidades del S. XX".

S. SÁNCHEZ GONZÁLEZ.

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