Organización Internacional DER.

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Derecho

1. Definiciones. En una definición amplia, es la ex. presión que designa la situación en que los Estados tienen entre sí relaciones jurídicamente ordenadas. Así, se dice, p. ej., por Ch. Depuis que, "desde el Imperio romano hasta nuestros días, Europa, primero, y el mundo, después, han oscilado entre la o.¡. y la anarquía de las soberanías". Una definición más circunstanciada es la que alude al cómo de esa ordenación. Es decir, al conjunto de instrumentos’ y de entes que los Estados crean, mediante acuerdos apropiados, con el fin de intensificar la cooperación entre ellos y hacerla más estable, orgánica y operante, para fines comunes y en interés común (posición de R. Ago). O, en la misma dirección y expresado más simplemente, los métodos y los organismos de la cooperación internacional. Así se contemplaba por la Encyclopedia of the Social Sciences en 1932 y así se veía por A. Vandenbosch y W. N. Hogan en 1952.

Otras definiciones se limitan a contemplar en la o. i. sólo el conjunto de organismos internacionales. En este sentido, para la Carnegie Endowment, la o. i. la componen todas las organizaciones formales que facilitan las relaciones entre varios o muchos Estados soberanos (cfr. su Annual Report, 1953-54). Dentro de tal concepción restringida, las o. i. son definidas así: "agrupaciones de Estado de base convencional, persiguiendo fines comunes por la acción de cada uno de los miembros y, lo más frecuentemente, por la acción de los órganos de la agrupación" (de la ONU a la OEA, pasando por la OIT).

Más técnicamente -en el contexto de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU-, tenemos esta definición: "Por organización internacional se entenderá toda asociación de Estados instituida por Tratado que posea una constitución y órganos comunes y tenga una personalidad jurídica distinta de la de los Estados miembros" (El-Erian, relator especial: del art. 1 del Informe tercero sobre las relaciones entre los Estados y las organizaciones intergubernamentales). Hay que advertir que el término "organización internacional" no había sido definido hasta 1968 por la Comisión de Derecho Internacional. En el proyecto de artículos sobre el Derecho de los Tratados, se definió de forma amplia, vaga: en el sentido de "organización intergubernamental". Y, en este marco técnico, aún se da una definición más restringida, limitada a la o.¡. en tanto que ordenamiento de la sociedad internacional o estructura jurídica-constitucional de la sociedad de Estados (Sociedad de Naciones, ONU).

2. La idea de organización internacional. La noción de la misma no es nueva. A través de los siglos, se han propuesto proyectos de "paz perpetua" de "federación mundial", etc., por grandes pensadores. Son los llamados proyectos ideológicos (L. García Arias). Desdeñado su estudio por unos (Colliard), comentados o estudiados con cariño o atención por otros (desde C. L. Lange hasta S. J. Hembleben, Denis de Rougemont, C. Eagleton, etc.), tienen para unos terceros -p. ej., S. Grover Rich- la peculiaridad de que algunos de ellos son sorprendentemente similares a ciertos proyectos federalistas actuales. En suma, adelantados a sus tiempos, no encontraron engarce en la realidad política o en la realidad interestatal. En todo caso, son manifestación de la continuidad de una preocupación humana.

3. La organización internacional, fruto de la época contemporánea. Ciertamente, el hecho de la o. i. corresponde a nuestra época. Ésta es una cuestión a contemplar desde la doble óptica de los presupuestos de la o. i.:a) Existencia de Estados con los siguientes perfiles: 1) Una situación de Estados-nación jurídicamente independientes, en contacto mutuo y con actividades que salen de las fronteras estatales. 2) Una situación de Estados no autosuficientes. Si los distintos Estados-nación fueran completamente autosuficientes y vivieran separados -aislados- unos de otros, no habría lugar para la o. i. 3) Una situación de inexistencia de unidad mundial estructurada a base de un superestado.

b) La realidad de la interdependencia de todos los pueblos del mundo. (Debe insertarse aquí la dinámica de la solidaridad intrasocial y la solidaridad intersocial, de que habla Colliard). Realidad que tiene dos facetas: 1) La evidencia de la dependencia de los hombres, unos de otros, para muchas de las buenas cosas de la vida. Dependencia motivada por las condiciones de la vida moderna. y ello a pesar de las marcadas divisiones entre los hombres, producidas por la existencia de los Estados y la profundidad y la seriedad de las diferencias políticas a escala mundial. (Tesis de L. Larry Leonard). 2) El fundamental significado de la tecnología, factor clave en la forja de tal interdependencia. Con dos aspectos: Favoreciendo directamente la interdependencia (por los avances en la mecánica, de las comunicaciones, etc.); y creando necesidades conducentes a mayor interdependencia. Efectivamente, antes del alumbramiento de la Revolución industrial del S. XVIII, muchos hombres vivían -podían vivir- sus vidas dentro de una delimitada cultura provinciana y satisfacer sus necesidades, relativamente simples, dentro de los recursos de su área existencial. Sin embargo, en los S. XIX y XX la tecnología industrial ha marchado a un ritmo tan constantemente acelerado que ha traído como una de sus consecuencias la creación de nuevas necesidades, las cuales han ido acompañadas de la necesidad de comerciar y del incremento del intercambio internacional. Complejo de interdependencia-intercambio internacional que genera la precisión -como señala D. W. Bowettde su regulación por medios institucionales: la o. i.

4. Desarrollo histórico. Deben tener presentes en este aspecto:a) El significado precedente, en el S. XIX, constituido por el sistema de Conferencias ad hoc para cada nuevo problema surgido.

b) El impresionante desarrollo de las asociaciones o uniones internacionales entre grupos privados (no gubernamentales), en el mismo S. XIX. Aquí es de recordar cómo, entre 1840 y el desencadenamiento de la I Guerra mundial, entraron en funcionamiento unas 400 asociaciones o uniones "privadas" permanentes. Y la gran variedad de intereses promovidos por ellas y su gran número hacían que en 1910 naciese una Unión de Asociaciones internacionales (con el objetivo de coordinar actividades, etc.). Uniones privadas que "anticiparon" -Bowett- el desarrollo de las Uniones gubernamentales. Punto éste no soslayable.

c) La gradual transición de las organizaciones privadas a las organizaciones públicas, en aquellos campos donde resultaba imperativa la cooperación entre los Gobiernos (Unión Telegráfica Internacional, en 1865, con establecimiento de una Oficina permanente; Unión Postal Universal, en 1874, con una Oficina permanente también, etc.). Comienzo de una trayectoria, a culminar en el S. XX. Así, en 1912, en una de las primeras publicaciones de la mentada Unión de Asociaciones internacionales se escribía: "Después de las muchas [y] grandes transformaciones políticas, científicas, económicas, técnicas y sociales que se han realizado en el siglo XIX, el destino del siglo XX es dar al mundo civilizado una nueva estructura general, mejor adaptada a las nuevas condiciones mundiales... Esta estructura tendrá en cuenta las relaciones entre [Estados] y las relaciones entre intereses cada vez más especializados". En esta ocasión, un detalle a señalar: los primeros estudios sobre la organización internacional no aparecen hasta nuestro siglo. Véase Public International Unions de Paul S. Reinsch, publicada en 1911. Ya posterior -de 1922- es An Introduction to the Study of International Organización (libro de texto), de Pitman B. Potter.

5. Características de la organización internacional contemporánea. El proceso iniciado en el siglo pasado culmina -a un intenso ritmo de aceleración- en la posguerra mundial segunda. En resumen, la o. i. ofrece en nuestro tiempo dos aspectos clave:a) Continuo desarrollo. En los medios internacionalistas, se habla de la proliferación de las instituciones internacionales después de la segunda conflagración universal. Para M. Merle, el desarrollo de las instituciones internacionales constituye uno de los rasgos más notables de la sociedad internacional contemporánea. A juicio de un especialista de la cuestión, como D. W. Bowett, no hay rama del Derecho internacional que, desde el final de la II Guerra mundial, haya visto una expansión del género de la experimentada en el Derecho de las o. i. Y el prof. G. Cansacchi se refiere al grandioso fenómeno de la o. i. En suma, amplitud del fenómeno: en diciembre de 1964 había 179 o. i. intergubernamentales y 1.718 no-gubernamentales. Otro elocuente dato, tomado al azar: para responder a unas necesidades constantemente renovadas y al desarrollo de los consiguientes servicios, la UNESCO ha inaugurado -el 17 mar. 1970- su quinta edificación en París (estudiándose ya el proyecto de una sexta).

b) Complejidad. Las o. i. son cada vez más complejas y activas. Explicación de esto: ellas no sólo son reflejo de la Historia, sino que tienen el valor de intervención modeladora -con todo lo que ella supone- de factores económicos, sociales, psicológicos, etc. (Criterio de Colliard). Complejidad, pues, y que permiten entender el que Lawrence S. Finkelstein haya podido destacar el hecho de que "la evolución de la organización internacional ha sido fenomenal".

6. Tipología de las organizaciones internacionales. Con la complejidad, tenemos la diversidad de tipos de o. i. Una clasificación puede ser ésta:1) Organización general universal: organización multilateral con competencia para tratar toda clase de materias internacionales, políticas, económicas, sociales, etc., y de ámbito universal. Dentro de este epígrafe, la o. i. más conocida y la más ambiciosa en objetivos es la ONU. Ejemplo histórico: la Sociedad de Naciones.

2) Organización general regional: o. i. cuya competencia se extiende a toda clase de asuntos, pero limitada a una zona geográfica. Clara muestra: la Organización de los Estados Americanos.

3) O. i. especializada o funcional: o. i. con una específica responsabilidad en un dominio particular: agricultura, educación, trabajo, etc. (constituyendo un extendido medio, más o menos efectivo, de la cooperación internacional; que, por lo demás, puede ser de vocación universal o de alcance regional). Hay que advertir que estos tipos pertenecen a la o. i. en el sentido tradicional de organización interestatal o intergubernamental (sin transferencia, en modo alguno, de poderes soberanos a los órganos de las organizaciones). Pero sabido es que también hay una organización supranacional: la de las llamadas Comunidades europeas (v.).

Ahora bien; hacen falta otras precisiones. Unos tipos y otros serían ejemplos formales de la o. i. A ellos se oponen -así, por Lerche- los ejemplos informales de la o. i.:alianzas y bloques. Parejamente, hay autores que distinguen entre o. i. públicas (las formadas por Estados soberanos) y privadas (asociaciones de individuos o de grupos no gubernamentales de distintas nacionalidades, pero quedando excluidas de ellas los complejos internacionales de grandes negocios).

7. Los elementos de las organizaciones internacionales.

Fundamentalmente son los siguientes:

1) Cartas o constituciones básicas -usualmente, en la forma de acuerdos multilaterales- especificando las obligaciones de los Estados miembros, las responsabilidades y los límites de la organización, la estructura -es decir, sus órganos- y los procedimientos para el funcionamiento de la organización.

2) Composición a base de Estados signatarios, los cuales participan a través de delegados nombrados por los Gobiernos respectivos.

3) Estructura orgánica constituida por un órgano que hace la política de la organización e integrado por representantes de todos los miembros y que se reúne a intervalos regulares (de uno a cinco años); un segundo órgano de carácter ejecutivo, con un número limitado de miembros, con una autoridad claramente definida y con reuniones mucho más frecuentes (en realidad, de tipo permanente), y una secretaría, encabezada por un secretario general o un director general, y consistente -en términos generales- en funcionarios internacionales empleados por la organización para llevar a cabo las actividades "diarias" (burocráticas). La realidad de otros órganos -como Asambleas compuestas de parlamentarios o miembros nombrados por los Parlamentos de los países integrantes- se encuentra aún en un estadio incipiente, y responde a una técnica avanzada (prácticamente, en el solar europeo).

4) Un procedimiento de voto basado, en general, en la fórmula "un miembro, un voto", con la exigencia de distintas "mayorías" según los casos y de voto "unánime" para las decisiones importantes (en los órganos ejecutivos), etc. Y otra cuestión a tener en cuenta: la realidad del voto ponderado en organizaciones internacionales muy técnicas (financieras, etc.).

5) Financiamiento de los gastos de la organización por medio de las contribuciones de los Estados miembros.

6) Utilización, frecuentemente, de las mismas técnicas en las o. i., por encima del hecho de su variedad y de la singularidad de que las solidaridades cimiento de ellas son de intensidad y de extensión variables y de que sus finalidades últimas son distintas. Razón: las técnicas son, por esencia, neutras.

8. Problemas institucionales comunes. Un panorama a base de:

1) Personalidad internacional. En este punto a contar con perfiles como: "Considerable" controversia -en tiempos- sobre la posibilidad de personalidad jurídica en los organismos internacionales; formidable bibliografía en torno al tema (recogida, p. ej., por Jenks); reconocimiento, por la doctrina prevaleciente hoy día, a las o.¡. de una propia personalidad jurídica internacional operante erga omnes, con ejemplos contemporáneos en Derecho positivo, como el Modus vivendi de 1926 entre la Sociedad de Naciones y Suiza, proclamándose en el art. I que la Sociedad poseía "personalidad internacional y capacidad jurídica", y el reconocimiento de goce de la ONU, "en el territorio de cada uno de sus miembros, de la capacidad jurídica que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos": art. 104 de la Carta de la ONU. Fórmula esta última valorada como tímido compromiso adoptado para evitar toda implicación de que la ONU constituía un superestado. No obstante, una firme posición al respecto procede del Trib. Int. de justicia (TI¡), en la opinión consultiva sobre reparación a daños sufridos al servicio de la ONU (11 abr. 1949): la ONU, con personalidad "indispensable" para llevar a cabo los propósitos y principios de la Carta; a la par que, a su juicio, las funciones y los derechos de la Organización "sólo pueden explicarse sobre la base de la posesión de un [alto grado] de personalidad internacional". Ahora bien; ello no quiere decir -en el sentir del mismo Tribunal- que la organización sea un Estado -lo que ciertamente no es- o que su personalidad jurídica y sus derechos y sus deberes sean los mismos que los del Estado. Todavía menos que la organización sea un superestado, con todo lo que esta expresión pueda significar. En suma, lo que se quiere decir es que constituye un sujeto de Derecho internacional y que tiene capacidad para poseer derechos y deberes internacionales y para mantener sus derechos por medio de reclamaciones internacionales, etc. (Obsérvese, de pasada, que aquí la personalidad internacional viene dada por el hecho previo de la o. i., no -como en la mentada definición de ElErian- la o. i. por el hecho previo de tener personalidad... ).

Con todo, en esta ruta, se habla de poderes específicos, como índices de la personalidad, y de poderes implícitos, derivados del hecho de la personalidad. Entre esos índices, citemos: a) la capacidad jurídica para contratar, adquirir y vender propiedad inmueble y mueble y participar en juicio (v. art. I, convención general sobre las prerrogativas e inmunidades de las Naciones Unidas, 1946); b) los privilegios e inmunidades (p. ej., art. 105, Carta ONU), lógicos para poder desarrollar su actividad en plena autonomía, etc.: inmunidad de jurisdicción local para los asuntos a los que se aplica la actividad pública de la organización de que se trate; inviolabilidad de sus locales, e inmunidad de requisa, confiscación, expropiación, etc.; exención de control financiero, de impuestos directos, de tasas aduaneras, de medidas restrictivas sobre importación y exportación de artículos para uso oficial; goce del trato diplomático para las comunicaciones de cualquier especie; goce en el territorio de cada miembro de facilidades en las comunicaciones oficiales; exención de censura a la correspondencia oficial y otras comunicaciones oficiales; derecho al uso de cifra y al envío y recepción de correo por valija diplomática; privilegios e inmunidades de los representantes de los Estados miembros cerca de los órganos principales y subsidiarios de la organización y de las conferencias convocadas por ella, etc. Registremos la existencia de específicos acuerdos en este dominio: Convención general de las Naciones Unidas, ya citada, abierta a la adhesión el 13 feb. 1946, con atribución de las mentadas prerrogativas a todas las ramificaciones de la ONU (Comisiones, Oficinas, Institutos, etc.); ampliación de las inmunidades y prerrogativas a los organismos especializados (Convención 21 nov. 1947); acuerdos particulares con los Estados "huéspedes" (acuerdo de 1947 entre la ONU y los Estados Unidos sobre la sede de la Organización); acuerdo UNESCOFrancia, acuerdo OIT-Suiza, acuerdo Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO)-Italia, acuerdo TIJ-Holanda, etc.

2) Ordenamiento interno de las o.¡., formado por las normas del tratado constitutivo -normas "constitucionales" de la organización- y las normas de los órganos con potestad normativa (reglamentos de la Asamblea y del Consejo de Seguridad de la ONU, reglamento de procedimiento del TIJ, los reglamentos y las directivas de la Comunidad Económica Europea, los reglamentos de navegación de las Comisiones fluviales).

3) Actividades externas de las o. i. Recordemos las principales:

a) Derecho de concluir tratados. P. ej., acuerdos de administración fiduciaria concluidos por la ONU con las respectivas potencias administradoras, acuerdo de asociación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) con Inglaterra (21 dic. 1954), acuerdos de asociación de la Comunidad Económica Europea (CEE) con Grecia, Turquía, el África Negra, etc., acuerdo de cooperación entre la Organización Int. del Trabajo y la CECA (12 ag. 1953), etc.

b) Derecho de legación: recepción por la ONU de misiones diplomáticas permanentes enviadas por los Estados miembros y debidamente acreditadas; envío de agentes diplomáticos por diversos Estados acreditados cerca de la CEE, etc.

c) Derecho de correspondencia oficial con los Gobiernos extranjeros, de emitir protestas, y a actos de contenido vario.

d) Derecho de efectuar la protección diplomática en beneficio del personal propio, de presentar reclamaciones por actos ilícitos y de obtener la adecuada preparación.

e) Derecho de recurrir a la justicia y al arbitraje internacionales (p. ej., Convención general de 1946 antes citada, sección 30, previendo recurso al TIJ en las diferencias sobre la interpretación y la aplicación de la Convención -a menos que se haya acordado por las partes otro modo de arreglo-; acuerdo de sede ONU-USA, sección 21, previendo el recurso al arbitraje para la solución de eventuales controversias acerca de la interpretación o de la aplicación del acuerdo, que no fueran solucionadas mediante negociaciones, cte.; acuerdo de sede FA0-Italia, también en este sentido; el poder de las Comunidades europeas de ser partes en juicio contra los Estados miembros ante el Trib. de Justicia de las Comunidades, cte.). 4) Disolución de las o.¡. y problemas de sucesión.

a) Disolución. Por lo pronto, a veces, ausencia de toda disposición constitucional sobre disolución de la organización. Tal sucedía con la Sociedad de las Naciones. Sin ninguna reunión formal del Consejo de la Sociedad, la Asamblea disolvía la Organización por propia resolución, el 18 abr. 1946. Todo lo que sobrevivía era una Junta de liquidación, establecida con el único objeto de liquidar los asuntos de la Sociedad. Método similar se utilizaba para la disolución del Trib. Permanente de justicia Int. (TPJ1), por resolución de la misma fecha. (Discutible método. Mayor en el segundo caso. Podía haberse hecho la disolución por los Estados-partes, actuando como tales. En fin, asunto discutible).

b) Sucesión. Cuestión generadora de "problemas frecuentes y delicados" (Cansacchi). Sucesiones negociadas. Sus facetas: Caso de que los Estados miembros de una o. i. declaran mediante Tratado su extinción, disponiendo su sustitución por otra nueva con finalidad análoga. Ejemplo: extinción de la Organización Europea de Cooperación Económica y su sustitución por la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico (Tratado de París, 14 dic. 1960). Caso en que los Estados partes prevén la "incorporación" de una organización preexistente en otra organización semejante pero autónoma, independiente. Ejemplos: incorporación del TPJI en la ONU de la Unión Postal Universal en el sistema de organismos especializados de la ONU, etc. En suma, sucesión en la cual la organización nueva sustituye a la antigua (a la que se extingue) en el ejercicio de funciones, poderes y derechos. Puntos particularmente delicados. Así, la situación jurídica de un Estado que siendo miembro de la organización extinta no es parte de la nueva. En tal caso, la sucesión en los derechos y los bienes no se puede producir sin el consentimiento de tal Estado (por lo menos, en cuanto a los derechos a ejercer en su territorio y para los bienes que se encuentran en él). Hecho ocurrido entre Suiza y la ONU. De forma que el acuerdo entre la Sociedad de Naciones y la ONU para el traspaso de propiedad del palacio de Ginebra y otros bienes sitos en Suiza tuvo que ser "repetido" entre la ONU y Suiza (Acuerdo 19 ag. 1946).

9. Valoración final. Para una parte de la doctrina, el futuro del Derecho internacional se identifica con el futuro de la o. i. P. ej., Corbett es un nítido testimonio, a este respecto. Fenómeno, en suma, que -como ha resaltado el mentado Cansacchi- no puede dejar indiferente ni al jurista ni al político ni al economista ni al mercantilista ni al sociólogo, puesto que gran parte de estas instituciones internacionales han sido, y son, creadas para satisfacer las exigencias de los campos propios del estudio de cada uno de ellos.

V. t.:ORGANIZACIÓN ECONÓMICA INTERNACIONAL.

L. RUBIO GARCÍA.

BIBL.: L. LARRY LEONARD, International Organization, Nueva York 1951; A. VANDENBOSCH y W. N. HOGAN, The United Nations. Background, Organization, Functions, Activities, Nueva York 1952; CH. O. LERCHE JR., Principles of International Politics, Nueva York 1956; R. AGO, Considerazioni su alcuni sviluppi dell’organizzatione internazionale, en Contributi allo studio della organizzazione internazionale, Padua 1957, 37 ss.; P. GERBET, Les organisations internationales, París 1958; A. P. SERENI, Le organizzazioni internazionali, Milán 1959; SIREY ed., Dictionnaire de la Terminologie du Droit international, París 1960; F. L’HUILLIER y OTROS, Les institutions internationales et transnationales, París 1961; R, W. VAN WAGENEN, International Organization, en Dictionary of Political Science, Nueva York 1964, 265; G. P. SPEECKAERT, International Co-operation Year, Sovereign States, NonGovernmental Organizations, en Yearbook of International Organizations, 1964-65, Bruselas 1966, 1537-1538; D. W. BOWETT, The Law of International Institutions, Londres 1967; C. A. COLLIARD, Institutions internationales, París 1967; H. T. ADAM, Les établissements publics internationaux, París 1957; ID, Les organismes internationaux spécialisés. Contribution á la théorie générale des établissements publics internationaux, París 1965 (sobre aspectos más concretos). Dada la complejidad y el dinamismo de esta materia se impone el estar al día a través de las publicaciones periódicas como International Organization, ed. WORLD PEACE FOUNDATION, Boston (desde febrero de 1947).