Nacionalidad II. Derecho Internacional. DER.

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Derecho

1. Introducción. Empecemos advirtiendo que en este trabajo vamos a tratar el tema de la n. refiriéndonos a las personas físicas. Hecha esa advertencia, partamos de una serie de ideas básicas: 1) La comunidad internacional es conforme a la naturaleza humana. 2) El hombre no puede vivir más que en sociedad: es, pues, jurídicamente insostenible que el hombre pueda existir fuera de la comunidad civil. 3) Como el mundo se encuentra repartido en una serie de Estados, la persona humana ha de pertenecer necesariamente a uno de ellos. De donde se colige que, no existiendo en la comunidad internacional vacíos jurídicos, esa pertenencia constituye un vínculo necesario, y la situación de no-pertenencia a una comunidad -la apatridia-, "un simple hecho, pero indefendible jurídicamente" (Barcia Trelles). Ese vínculo jurídico de la persona humana con la comunidad civil es la nacionalidad.

2. Terminología. 1) Estamos ante un término bastante impropio. Como ha notado el prof. Miaja de la Muela, en rigor semántico, n. debería llamarse al vínculo de la persona con una nación, no con un Estado. Pero he aquí que, como ha dicho el prof. Barcia, no se trata del víficulo que une al individuo con la nación, sino del vínculo que une al individuo con el Estado.

2) Conviene distinguirlo de términos similares -aunque no necesariamente sinónimos- como ciudadanía, y ciudadano, súbdito, ressortissant, etc.: a) Ciudadano. "Una persona puede ser nacional de un Estado sin tener su ciudadanía" (así, Nationality Act, 1940, de los EE. UU.). Parejamente, en el Reich nazi, los judíos, aunque súbditos alemanes o nacionales alemanes (Staatsangehdrige), no eran ciudadanos del Reich (Reichsbürger), carentes de derechos políticos. b) Súbdito. Término empleado en Estados monárquicos, se habla también de "ciudadanos de los Estados de la Commonwealth (British subjects). c) Ressortissant. Término francés que puede usarse con un significado más amplio que el término "nacional".

3) Por ello, resulta más exacto el término empleado por los alemanes: Staatsangehórigkeit: dependencia de un Estado.

4) Con todo, nos hallamos ante un término introducido en las legislaciones y en la doctrina a través del término inglés Nation, y a través de su significado como sinónimo de Estado (en Bentham, 1780, etc.).

3. Definición. Por lo dicho en el punto anterior, nos explicaremos que se hable de una acepción sociológica de n. y de una acepción jurídica. O, expresado de otra manera, con Batiffol, la n. designa una noción de hecho y una noción de derecho. a) Acepción sociológica. En tanto que vínculo o dependencia con una nación, la n.

de hecho es la pertenencia a una comunidad (cuya noción corresponde a la Sociología). Base esencial de ella es el hecho prolongado de vida en común, generado por una serie de elementos -como la raza, la lengua, la religión, la geografía- y que, más o menos favorecido por los accidentes de la Historia, conduce a la formación de una mentalidad común. b) Acepción jurídica. Corresponde a un fenómeno netamente distinto al de la n. sociológica. Por lo pronto, recuérdese que la formación de los Estados implica la existencia de Gobiernos que ejercen su autoridad, en un territorio dado, sobre una población determinada. Pues bien, la determinación de esa población es objeto del derecho de la n., o sea, su población: compuesta por sus nacionales. Como ha subrayado, el prof. Aguilar Navarro, por la n., el Estado determina una dimensión de su propio ser: traza el ámbito de su competencia personal sobre una población de súbditos permanentes, estables. c) Con lo que tenemos esto: un mismo individuo puede pertenecer de hecho a una cierta nacionalidad y pertenecer en derecho a otra nación (más bien a un Estado que no es el de su nación). Tal es el caso, p. ej., de los polacos en el s. XIX, los cuales tenían en derecho la n. rusa, alemana o austriaca. Pasemos ahora a dar su definición, en el sentido jurídico. a) Una orientación general, a este respecto: para la mayoría de los autores, la n. establece un vínculo entre el individuo y el Estado (Batiffol). Y, en esta tónica, una definición puede ser la siguiente: pertenencia jurídica de una persona a la población constitutiva de un Estado. Con una particularidad: la práctica internacional se mueve en esta dirección. Así, en Re Lynch se lee categóricamente: la n. del hombre es una relación jurídica continuada entre el Estado soberano, de una parte, y el ciudadano, de otra (v. Re Lynch, Comisión General de Reclamaciones Estados Unidos-México). b) Una variante de este tipo de definición puede ser la que pone el acento no sobre el punto vínculo Estado-individuo, sino sobre la cualidad personal. Es decir, un toque más "humano". Así, para LereboursPigeonniére, la n. es la cualidad de una persona en razón del vínculo político y jurídico que lo une a un Estado. En esta ruta, el prof. Aguilar Navarro ha indicado que la n. confiere al hombre un estatuto jurídico que es supuesto base para la mayoría de sus actuaciones legales y sociales. En fin, forma de definición que encuentra consistencia suficiente como para ser seguida por la Comisión de Derecho internacional de la ONU. Este cuerpo altamente técnico la ha definido como "el estatuto de una persona física" que se halla ligada a un Estado por el vínculo de fidelidad (cfr. Comisión de Derecho internacional, 41 sesión, Report on Nationality, A/CN. 4/50, p. 11; íd. en el Proyecto Harvard). c) Pero una advertencia: vínculo con el Estado, no con el jefe del Estado.

4. La nacionalidad en el orden de la realidad. Hemos hablado de n. de hecho y de n. de derecho. Ahora entremos en el tema de su efectividad: la n. efectiva (o activa: Batiffol). La cuestión que se plantea aquí es la siguiente: saber si una persona se comporta como nacional de uno u otro Estado entre los Estados que lo reclaman como nacional. Elocuente material al respecto: 1) En Re Lynch, se dice: "La nacionalidad del hombre forma un estado continuado de cosas y no un hecho físico que ocurre en un momento particular". 2) Más explícitamente, en la sentencia en el caso Nottebohm (1955), el Tribunal Justicia ha sostenido: a) "La nacionalidad es un vínculo jurídico que tiene por base un hecho social de arraigo, una solidaridad efectiva de existencia, de intereses, de sentimientos, junto a una reciprocidad de derechos y deberes". b) "Puede decirse que [la nacionalidad] constituye la expresión jurídica del hecho de que el individuo al que se le confiere -ya directamente por la ley o por un acto de autoridadqueda -de hecho- más estrechamente vinculado a la población del Estado que se la confiere que a la de cualquier otro Estada". c) Con una advertencia: según se subraya en la misma sentencia, en ello están de acuerdo "la práctica de los Estados, las decisiones arbitrales y judiciales y las opiniones doctrinales".

Como conclusión de todo lo dicho hasta este punto ofrecemos una amplia definición de n., sacada del Diccionario de la terminología del Derecho internacional. Es ésta: vínculo jurídico y político, de carácter permanente, ligando un individuo a un Estado, definido por la ley de este Estado sobre la base del reconocimiento por él del hecho de que tal individuo se halla más estrechamente ligada a la población de este Estado que a la de cualquier otro Estado. Este vínculo contribuye a determinar la condición jurídica del tal individuo y crea en él deberes hacia el Estado del que es nacional y un título en el Estado para proteger a este individuo y reclamar -de los otros Estados- en su beneficio el respeto del Derecho internacional.

5. Nacionalidad y complejo de intereses. Una conclusión: la variedad de elementos que entran en juego en el vínculo de la n. Que es tanto como decir necesidades que ha de satisfacer la n. Del siguiente modo:A) Principios del vínculo de nacionalidad. 1) Las necesidades del Estado. Una realidad incuestionable: corresponde a cada Estado determinar según su propia ley quiénes son sus nacionales (Castel). Principio éste en el que están de acuerdo los autores y los organismos científicos y reconocido por: el art. 1° de la Convención de La Haya de 1930 sobre determinadas cuestiones relativas a conflictos de leyes en materia de n. ("pertenece a cada Estado determinar por su legislación cuáles son sus nacionales"); el Tribunal Permanente de Justicia Intern. en su dictamen 4 de 1923 acerca de la diferencia franco-británica sobre los Decretos franceses de n. para Túnez y Marruecos; el mismo Tribunal en su dictamen 7 sobre interpretación del Tratado de minorías de 1919 entre Polonia y las potencias aliadas; el Tribunal Intern. de Justicia en el asunto Nottebohm ("la nacionalidad pertenece a la jurisdicción nacional del Estado"). Como ha señalado el Tribunal en el citado caso Nottebohm, "la nacionalidad produce sus efectos más inmediatos, sus efectos más extendidos y, para la mayoría de las personas, sus únicos efectos dentro del Orden jurídico del Estado que la ha conferido".

2) Las necesidades de la persona humana, que no pueden ser desconocidas. Es la cuestión de la alteración voluntaria del vínculo de n. La n. constituye un vínculo necesario, pero la necesidad ha de interpretarse en el sentido de que nadie puede carecer de patria, pero no en el sentido de ignorar la voluntad del hombre, el cual puede alterar el vínculo jurídico-político. Este concepto está reconocido por la doctrina que afirma: a) su base en la libertad humana. El cambio de n. se defiende como "una consecuencia del principio de libertad humana". En este camino, se recuerda cómo ya Francisco de Vitoria decía que el domiciliarse en uno u otro país es un derecho consecuencia del jus communicationis, y que el extranjero que fija su domicilio en un país y lo convierte en centro no-episódico de su vida goza de los mismos derechos que el nacional. Es la posición del prof. Barcia Trelles. b) Su base también enuna necesidad de la cohesión del Estado. La solidez de un Estado depende -en una gran medida- de la voluntad de sus nacionales de considerarse como tales. Pues bien; en este sentido, resulta difícil considerar como nacional a un individuo que no quiere serlo. Así, en la medida en que la voluntad de los individuos no sea incompatible con las necesidades del Estado -gran problema de matización- el Estado debe tener en cuenta esas aspiraciones individuales. c) Junto a la doctrina el concepto es reconocido en documentos diplomáticos internacionales. P. ej., en la Declaración universal de derechos humanos, de 1948. Así: "A nadie se privará arbitrariamente... del derecho a cambiar de nacionalidad" (art. 15, 2). Parejamente, la misma idea se encuentra -punto más resaltable- en el art. 20 de la Convención americana de derechos humanos (San José de Costa Rica 1969).

Reconociendo ese concepto en ningún momento se ha dejado completamente al individuo el derecho que los filósofos habían defendido en el s. xvitt: el derecho de cada persona a pertenecer al Estado que le plazca. He aquí la razón: la población del Estado es uno de sus elementos primordiales. Por ende, las leyes sobre la n. son leyes de interés general dominadas -concretamente, en la época moderna- por las necesidades militares, económicas, etc., del Estado. De ahí que Barcia Trelles haya podido afirmar: este carácter de voluntariedad de la n. no es incondicional. Y añade: si el hombre puede cambiar de patria, ha de realizarlo ateniéndose a determinadas condiciones, cuyo cumplimiento está por encima de su voluntad.

3) La n. y lo internacional. En principio, las cuestiones de n. caen dentro de la jurisdicción interna de cada Estado. (Postura desde Manley O. Hudson hasta Castel, pasando por Hackworth). Ahora bien; esa apreciación general necesita algunas precisiones: a) Importancia internacional de la n. Es por su n. como el individuo se encuentra en contacto con el Derecho internacional (principio elemental del Derecho internacional en su estado actual: Rapport, 5a sesión, Comisión de Derecho internacional, 67). Además, el derecho a la protección diplomática exterior es un esencial atributo de la n. Finalmente, el Estado tiene un derecho general a negarse a la extradición de sus propios nacionales a otro Estado que la pida; etc. La importante incidencia de la n. en el Derecho internacional -a que se ha referido Castello evidencia, firmemente, la decisión de la Comisión de Derecho internacional de la ONU en su primera sesión, en 1949, de hacer figurar la "nacionalidad, comprendida la apatridia" en la lista de temas de Derecho internacional elegidos provisionalmente con vistas a su codificación. b) Límites internacionales a la libertad estatal en la regulación de la n. En primer lugar, estamos ante unas lógicas necesidades internacionales, si tenemos en cuenta: la pluralidad de Estados, cada uno de los cuales organiza su n. como le parece; y la existencia de una solidaridad -una cierta solidaridad- entre los Estados. De la primera premisa, deriva una realidad: abundancia de normas internas referentes a la fijación de la n. y escasez de preceptos internacionales directamente reguladores de la misma (hay, no obstante, que mencionar aquí instrumentos regionales -interamericanos- como el capítulo 1, título I del Libro del Código Bustamante de Derecho internacional privado, La Habana 1928, y la Convención sobre nacionalidad, Montevideo 1933; e instrumentos generales como la citada Convención de La Haya de 1930, que entró en vigor el 1 jul. 1937 y Protocolos, aparte de otros con objetos más limitados como la n. de la mujer casada). De la segunda premisa, otra realidad: el Derecho internacional no está enteramente mudo en materia de n., aunque sus intervenciones sean de alcance limitado y dejando sustancialmente en pie el principio de que pertenece a cada Estado determinar, según su propia ley, quiénes son sus nacionales.

Veamos los perfiles del asunto de los límites- a la competencia estatal en esta materia. Una posición radical es la que afirma que la jurisdicción de los Estados en el campo de la n. es ilimitada. Es la postura de Rundstein, rapporteur de la Subcomisión sobre n. de la Comisión de expertos para la codificación progresiva del Derecho internacional (S. de N.). Otra posición afirma el principio de que las cuestiones de n. se hallan dentro de la autoridad soberana de cada Estado, pero con limitaciones impuestas por el Derecho internacional a tal derecho soberano. Del siguiente modo: "... la legislación de cada Estado debe tener en cuenta los principios generalmente reconocidos por los Estados". Tal era la postura del Comité preparatorio de la Conferencia de La Haya de 1930. Es, por lo demás, el criterio seguido por la doctrina: en el campo del Derecho internacional público, son "legión los escritores" -en expresión del profesor Aguilar Navarro- que siguen esta línea; en el campo del Derecho internacional privado, autores prestigiosos como Batiffol, Goldschmidt, Maury, Weiss.

Ahora bien; surge el problema de la definición de tales principios o normas. Para algunos hay una imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre ello (así ocurría con los representantes de los Gobiernos en el I Comité de la Conferencia de La Haya de 1930). Para otros existen algunas reglas claramente establecidas, como: si la n. es competencia exclusiva del Estado, esto tiene como correlato la obligación de los otros Estados de no inmiscuirse en la regulación de la n. del primero; el Estado que se anexiona un territorio debe conceder su n. a la población del mismo, pero con un margen de libertad, etc., y de manera que la población no se convierta en masa apátrida, etc. Hay, finalmente, una dirección doctrinal de prudencia: tal es, p. ej., la actitud de Batiffol. Este autor reconoce la existencia de algún acuerdo de los autores sobre ciertos puntos en este dominio, pero con resultado limitado en cuanto a la existencia de reglas no-escritas del Derecho internacional público positivo al respecto. Hay que recordar, con todo, que existen normas positivas: concreción de la cuestión en la construcción del art. 1° de la citada Convención de La Haya de 1930: "Esta legislación [nacional] debe ser reconocida por los demás Estados, en tanto que esté de acuerdo con las Convenciones internacionales, la costumbre internacional y los principios de Derecho, generalmente reconocidos en materia de nacionalidad". Ideas que -según el juez Read en su voto disidente en el caso Nottebohmcorresponden exactamente "a las reglas reconocidas por el Derecho internacional". Puede, no obstante, achacarse a esas ideas que es imposible deducir -con seguridadde la costumbre y los principios más que muy pocas normas limitativas del tipo de las ya registradas en el punto ii de este apartado, y que, en el caso de los tratados, tienen una limitación de su valor internacional si son bilaterales; y muchas dificultades para su admisión si son multilaterales, debido a las diferentes estructuras de los Estados (singularmente, en materia de emigración). De ahí la posición prudente de Batiffol, de Miaja de la Muela, etc.

Aunque, en esta tesitura, hayan de registrarse aclaraciones sobre las exigencias actuales del Derecho internacional en este terreno, y procedentes del asunto Nottebohm, concretamente, se da una consecuencia: la posibilidad de disociar los efectos internacionales de los efectos internos de la n. Es decir, que no resulta inválida en Derecho interno una ley o una decisión particular en materia de n. a causa de que sea contraria una u otra a las normas de Derecho internacional. Ahora bien: tal oposición entre la ley o la decisión internas y las normas internacionales lleva la secuela de negar efectos internacionales -oponibles a otros Estados- a dicha ley o decisión ("al menos, mientras no exista un reconocimiento expreso o tácito por parte del Estado interesado"). Tema con amplio campo para la polémica doctrinal. (Véase, a título de muestra, la distinción -en Wenglerde una n. en Derecho interno y de una n. en Derecho internacional).

B) Naturaleza jurídica del vínculo de nacionalidad. Como ha advertido un afamado especialista del Derecho internacional privado, la n. está en la encrucijada de varias ramas del Derecho. De ahí las diversas posiciones: a) Tesis de la n. contrato: la n. es un vínculo contractual, resultante de un contrato sinalagmático entre el Estado y sus nacionales. O sea, se trata de un lazo que nace y que no puede nacer más que de un acuerdo de voluntades: la del Estado, por un lado, y la del nacional, por otro. Esta tesis fue desarrollada en el s. XIX, y su representante principal es A. Weiss. Nunca obtuvo buena acogida fuera de Francia, es hoy impugnada por los mismos juristas franceses. b) Tesis de la n. institución esencialmente pública: la n. es un vínculo de Derecho público, unilateral, impuesto por el Estado a la persona humana, en consideración a las propias necesidades estatales (y en donde las aspiraciones y las necesidades individuales son secundarias). Y ello es evidente cuando la n. se impone al individuo, pero lo es igualmente cuando la adquisición de la n. queda subordinada a la voluntad de la persona humana interesada. Tesis preponderante en la doctrina francesa (desde Lerebours-Pigeonniére hasta Y. Lous Souarn); tiene gran interés por ser -seguramente- la doctrina de mayor difusión en otros países; sin embargo, no faltan autores en contra (como la de Batiffol). En pro de ella hay factores como los siguientes: la sentencia de la Cour de Cassation de Francia, de 1919, declarando que "las reglas relativas a la adquisición y a la pérdida de la nacionalidad, aunque estén inscritas en el Código civil, pertenecen al Derecho público"; una sentencia de 2 febr. 1921, en la que las Salas reunidas del Tribunal de Casación de Francia afirmaban que la n. era un vínculo de Derecho público; una circular del Ministerio de justicia de Francia -dada con ocasión de la promulgación de una Ley especial sobre n. de 1927-, en la que se decía: "... extrayendo del Código civil la reglamentación de estas relaciones, el legislador ha reconocido en ellas, según la lógica admitida por las Salas reunidas del Tribunal de Casación, su conexión al Derecho público".

La situación en España: a) Inserción de la materia en las Constituciones, en el Fuero de los Españoles (v. art. 20) y en la Ley constitutiva de las Cortes (v. art. 10, f). b) Pero inserción a la vez en la Ley del Registro Civil de 1870 y en el código civil, incluso en la nueva ordenación de la n. de 1954 (cfr. art. 17-26). c) La faceta -resultada por el prof. Miaja de la Muela- del efecto civil de la n. y no político (v. art. 21 del CC en relación con el 69 del mismo Cuerpo legal). Etc.

L. RUBIO GARCIA.

BIBL.: C. BARCIA TRELLES, Derecho internacional privado, Madrid 1936, 24-25; Informes de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, como el Rapport sur les travaux de sa quatriéme session, NU-AG, A-CN.4-58, 9 ag. 1952; documentos como el de M. O. HUDSON, Report on Nationality, including Statelessness, NU-AG, A-CN.4-50; Caso Nottebohm, "la ASOC. GUATEMALTECA DE DERECHO INTERNACIONAL": 2, Guatemala 1955, 121-186; P. WEIs, Nationality and Statelessness in International Law, Londres 1956; M. AGUILAR NAVARRO, Reglamentación internacional del Derecho de la nacionalidad, "Rev. española de Derecho internacional), X,3, Madrid 1957, 333-372; SIREY, Nationalité, Dictionnaire de la Terminologie du Droit international, París 1960, 401-403; M. SIMON-DEPITRE, Droit international privé. Problémes actuels, París 1964, 22-24; J.-G. CASTEL, International Law, Toronto 1965, 450-452; H. BATIFFOL, Droit international prive, 4 ed. París 1967, 59-73; P. LEREBOURSPIGEONNIÉRE-Y. LOUSSOUARN, Droit international privé, 9 ed. París 1970, 79-92; A. MIAJA DE LA MUELA, Derecho internacional privado, 11, 5 ed. Madrid 1970, 7-23.