Intendencias (historia de América) HIST.

Categoria:

Historia

El ilustrado s. xvin no se abre para las Indias españolas sino con muchos años de retraso. Sólo pasada la mitad de esa centuria, cuando ya las reformas borbónicas han arraigado en la Península, empiezan a notarse allí los efectos de la expansión de los nuevos moldes institucionales. Hay una fecha clave: 1763. Es a partir del fin de la guerra de los Siete Años cuando la atención de los gobernantes se fija decididamente en los amplios dominios de España, intentando en ellos una enérgica revitalización, precisamente en los momentos en que las colonias británicas inician y llevan a término su movimiento emancipador.

Bajo la suprema dirección de Carlos 111, una etapa fundamental en el gobierno de las Indias la constituye el periodo de 11 años en que José de Gálvez (v.) ocupa la Secretaría encargada de los negocios de aquellas dilatadas regiones. Gálvez dio todo su apoyo e iniciativa al instrumento máximo de la nueva política, pues fue el primero en pedir la total extinción de los antiguos corregimientos y alcaldías mayores, para colocar en su lugar intendentes y subdelegados. Y a él se debió casi todo lo que en este sentido se hizo hasta el fin del poderío español.

Evolución. Puede dividirse en cinco periodos la evolución de la i., como institución, en Indias. En el primero (1763-67), representado por Esquilache (v.), las i. de Luisiana y Cuba se conciben como meros organismos burocráticos, para administración y dirección de las rentas reales. Muy poco tiempo después, Esquilache dejaba de figurar en España, pero su pensamiento había arraigado y fructificado hasta adquirir una nueva forma en la mente de Gálvez, por entonces visitador en México. El segundo periodo (1768-76) se abre, precisamente, con el plan ideado por el visitador para crear i. en Nueva España. Y se cierra con la subida de Gálvez al Ministerio. Los ocho años de intervalo que transcurren entre estos dos acontecimientos se pasan en consultas, informes y deliberaciones. Ninguna decisión acaba por prevalecer y abrir camino a una era constructiva, de cuya necesidad, sin embargo, pocos dudaban. Y, de pronto, una descarga eléctrica parece recorrer el Imperio de extremo a extremo. Nuevas organizaciones territoriales y administrativas, nuevas estructuras políticas se superponen y desplazan a las antiguas. Estamos en el tercer estadio (1776-87). Desde el primer momento hasta el último de su permanencia en la Secretaría, Gálvez establece i. en Indias, hasta alcanzar el número de 46. Y, al mismo tiempo, modela sus propias líneas directrices y carga a la institución de un contenido político cada vez más definido. Cuarto momento (17871804). Estancamiento. Con la muerte de José de Gálvez el 17 jun. 1787 el ideal de renovación se detiene. La obra de Gálvez cae en el descrédito y todo el sistema se pone en tela de juicio. Las i., faltas de impulso, languidecen. Así, desde 1787 a 1804 se arrastra el inmenso expediente sobre la utilidad de las reformas del periodo anterior. Se inicia así la quinta y última etapa (1804-21). De 1804 a 1808 no se hizo prácticamente nada. Pero en 1808 se entra en un periodo de inquietud, a lo largo del cual el inacabable debate entre absolutismo y constitucionalismo acarrea una serie de medidas sucesivamente contradictorias, que lógicamente habían de hacer mucho por la debilitación del dominio español en las Indias. La disolución del Antiguo Régimen en ellas avanza a grandes pasos, y puede decirse que el momento de su total extinción en la organización española coincide con la emancipación de aquellos dominios. En 1821 la obra estaba completada.

Estructura. El modelo de la i. que se trasplanta a Indias está contenido, en esencia, en la Ordenanza que en 1749 se dio para las i. españolas, dado que dicha legislación representa el momento álgido del desarrollo de esta institución en la Península. Aunque esta Ordenanza no hacía sino recoger y consolidar lo que se había establecido por la Ordenanza de 1718 que regulaba el plan general de i. de Ejército y Provincia para toda España, dando a los intendentes instrucciones y atribuciones en las cuatro "causas" de justicia, policía, hacienda y guerra. Por la Ordenanza de 1749, todo el territorio español quedó dividido en provincias, al frente de cada una de las cuales había un intendente, que se relacionaba de modo directo con el secretario de Hacienda. El intendente era máxima autoridad dentro de su jurisdicción y juez exclusivo de todo asunto de interés rentístico, con única apelación al rey por la vía reservada, y tenía bajo su control a todos los administradores y arrendadores de los ramos de rentas reales, así como al contador y al tesorero de la Caja Provincial, a la que convergían todos los fondos recaudados, teniendo su centro todas las de la Península en la Tesorería General de Madrid. En la parte de justicia y en las funciones de corregidor que desempeñaba recibía el auxilio de uno o dos alcaldes mayores que eran sus asesores ordinarios, quedando sujeto en esto a la audiencia que le tocase.

Junto al intendente de Provincia figuraba el intendente de Ejército con sus correspondientes contador y tesorero, con conocimiento únicamente de la causa de guerra, que le iba dirigida en la Ordenanza. La i. de Provincia y la de Ejército podían darse unidas a una solo funcionario; o bien el intendente de Provincia, a quien en realidad sólo ocupaban las tres primeras causas, ejercía las funciones correspondientes al de Ejército cuando se le encomendaba el cuidado de alguna tropa. Esta estructuración perfecta que ahora se consigue no era, con todo, más que el lógico desarrollo de una idea que tenía su origen en los Austrias. Pero los Borbones hicieron del intendente algo más que un mero funcionario de Hacienda al incluir en sus Ordenanzas la causa de policía. He aquí por dónde la causa de policía viene a ser la piedra de toque de la institución, el nervio que ha de darle eficacia, y la vertiente realizadora, constructiva, que la diferencia y la eleva en categoría por encima de todas las similares, con aquella idea básica que la resume: fomento.

Concebida como cédula de la reestructuración económica del Imperio, la i. americana era un calco de la española, por cuanto se constituía a partir de la conocida base triangular intendente, contador y tesorero. En este sentido, el intendente venía a subrogar el antiguo factor, pero su papel se elevaba de este plano, ya que en él residía, con exclusividad, la jurisdicción contenciosa que antes ejercían los oficiales reales. Estos tres funcionarios regían la Caja Real Principal, en la sede de la i., y la ramificación de sus actividades a toda la provincia se llevaba a cabo a través de las Cajas Foráneas, de las que cuidaba un solo ministro, y de los subdelegados, sustitutos aquí de los recaudadores de la Península. En los pueblos de españoles en que se eligiesen alcaldes ordinarios, estas justicias serían las responsables de la exactitud del cobro, y del mismo modo se ocuparían en él aquellos gobernadores que tenían los pueblos de indios. Y unos y otros estarían a este respecto subordinados al subdelegado.

Acerca de las rentas que tenían particular administración -alcabalas, tabaco, etc-, la unificación con este sistema se llevaba a cabo declarando al intendente juez privativo en primera instancia de todas sus causas y haciendo que todos, menos los del tabaco, se enterasen en las Cajas Provinciales, procurándose, como en España, que todas las rentas entrasen en administración y cesasen los arrendamientos, y buscándose también la unión de resguardos. Este sencillo esquema de la administración provincial encajaba dentro del marco del virreinato (v.), teniendo a su cabeza al superintendente general subdelegado, encargado de la dirección general de la real hacienda. Este funcionario tenía, además, la presidencia de la junta Superior de la Real Hacienda, tribunal que conocería en segunda instancia en los asuntos contenciosos en materia de gobierno y administración de la real hacienda y económico de guerra, cuando se apelase de las providencias dadas por los intendentes. El superintendente subdelegado y la Junta Superior dependerían directamente del rey por la vía reservada. La variación, pues, que Gálvez imprimió en esta parte a las antiguas leyes consistía en solo dos puntos: el primero, en quitar a los virreyes y dar a los intendentes la dirección, por mayor, superior, directiva o gubernativa de la real hacienda; y el segundó, en separar de los oficiales reales la jurisdicción, incorporándola a los intendentes. Esto es, en resumen, cuanto hay que decir de la i. en su aspecto económico.

Funciones del intendente. En América, como en España, sin embargo, el intendente fue un funcionario eminentemente político. La mentalidad y la terminología del español del s. xviii distinguían claramente lo político de la policía, pero confundían, en cambio, el ejercicio del gobierno con el de la justicia. Es, por tanto, en la causa de justicia donde se confieren al intendente funciones de gobierno, haciendo de él el guardián de la paz de los pueblos. Por la misma razón, se incluye en las Ordenanzas, dentro de la causa de justicia y no en la de hacienda ni en la de policía, todo lo concerniente al cuidado y dirección de los propios y arbitrios de los pueblos de españoles, y de los bienes de comunidad de los indios. Al intendente y a la Junta Superior o a la audiencia tocaba el velar por la buena inversión de estos bienes, y procurar el incremento de la riqueza de los pueblos y la supresión de los arbitrios, conforme fueran resultando innecesarios. Principal instrumento del buen gobierno de los pueblos serían las visitas. (v.).

La tradicional reunión de poderes, que obedecía tanto al deseo de evitar competencias como al concepto absolutista del mando, hacía del intendente juez en primera instancia de todo lo contencioso, civil y criminal. Para su descargo y asesoramiento en estas materias, tendría un teniente letrado. El mismo conocimiento en primera instancia tenían las justicias ordinarias y los subdelegados; las apelaciones, tanto de sus juicios como de los dictados por los intendentes y sus asesores, se dirigían a la audiencia.

Hacienda y Justicia: estas eran las principales funciones de la i. Ni que decir tiene que la pieza clave en este mecanismo era el intendente. Sobre él recaían las más complejas ocupaciones en todos los ramos del gobierno de su provincia, y en él residía prácticamente el ejercicio de las otras dos causas de la Ordenanza: policía y guerra. Era exclusivamente de este magistrado de quien se esperaba que todo marchase y progresase. Se confiaba mucho en las dotes personales del intendente. Se le pedía con la mayor insistencia "que proponga". Que proponga caminos nuevos, o nuevas orientaciones comerciales; que ensaye nuevos cultivos o que fomente la población; que indique posible mejoras administrativas, o que redacte reglamentos favorables para el desarrollo de los propios y arbitrios de los pueblos. Sobre todo, las Ordenanzas parecen dar una facultad más destacada que ninguna otra: una gran libertad de iniciativa. Es indudable que Gálvez hacía un trasplante perfecto de la institución española en su mejor época. Sin embargo, la i. americana tiene notas propias que la diferencian de sus precedentes peninsulares. Estas notas son, exclusivamente, de carácter político: a) se confiere a los intendentes la calidad de vice-patronos, cosa que no tiene similar en la Península; b) la i. acarrea la extinción de los corregimientos de la provincia, como nunca había ocurrido en España; c) la i. que se implanta al otro lado del océano lleva unido el corregimiento de la capital, lo cual sí se había dado en España, pero no en aquel momento; d) los subdelegados, que en cierta manera vienen a sustituir a los corregidores y alcaldes mayores suprimidos, y los alcaldes ordinarios quedan subordinados al intendente, que de este modo obtiene verdadero carácter de gobernador de la provincia, y esto tampoco se dio en las Ordenanzas españolas (V. GOBERNACIONES).

Clases de intendencias. Todo lo hasta aquí expuesto sobre las i. y la evolución que éstas experimentaron aparece recogido en los textos legales que sobre las i. estuvieron en vigor en las Indias. Al ojearlos se advierte en ellos una distinción en dos series. La primera, Instrucciones de Intendentes de Ejército y Hacienda, comprende las dadas a Cuba, Luisiana y Venezuela. La segunda, para intendentes de Ejército y Provincia -es decir, con conocimiento en las cuatro causas-, las Ordenanzas de Buenos Aires y Nueva España. Situándolas en el tiempo, las dos series se suceden en el mismo orden que se ha indicado. Y el punto de unión, que marca un viraje en la política indiana, se encuentra precisamente en las Instrucciones de Caracas. Las dos series responden a criterios y situaciones distintas. La primera va impulsada por Esquilache: por obra suya nacieron las i. de Cuba y Luisiana, y, como eco tardío, la de Caracas. La segunda lleva el sello personal de Gálvez: esbozado su pensamiento en el Plan, expuesto con más amplitud en el proyecto de Ordenanza para Nueva España, insinuado más tarde en la realización de Caracas, brota al fin con ímpetu en las dos últimas Ordenanzas de 1782 para Buenos Aires, y de 1786 para Nueva España. A imagen de ellas aparecieron luego los proyectos de Instrucción de Caracas, Quito y Santa Fe. Y el proceso culmina en la malograda Ordenanza General de 1803, que sólo parcialmente llegó a tener vigencia.

Al igual que ocurriera en España, las i. no se establecieron en Indias sin un largo periodo de preparación. Las dos primeras i. -de Ejército y Real Hacienda- que aparecieron en América fueron las de Cuba y Luisiana, desprovistas ambas de toda idea de "fomento", y encaminadas solamente a cuidar la administración económica de las tropas estacionadas en aquellos lugares. Corría el a. 1765. Contemporánea a estos acontecimientos es la visita que )osé de Gálvez efectúa en Nueva España para estudiar la utilidad de las i. en este virreinato. Resultado de ella fue el Informe y Plan de Intendencias que conviene establecer en las Provincias de este Reino de la Nueva España, que el 15 en. 1768 suscribían conjuntamente el visitador y el virrey Croix, y que había de ser aprobado por Real Orden de 10 ag. 1769. Estamos, pues, en la segunda etapa de la evolución de las i. en Indias. Pero, mientras en España se deliberaba, Gálvez, según su costumbre, actuaba rápidamente, proponiendo al virrey Croix el establecimiento de un intendente en California y otro en Sonora y Sinaloa. Por los mismos días que se aprobaba en España el Plan de Gálvez, eran despachados por el virrey Croix los dos títulos para California y Sonora. En 1776 sube Gálvez al Ministerio de Indias. Apenas llegado al poder, procede a tomar varias medidas de gran trascendencia, entre ellas la creación de la i. de Ejército y Real Hacienda de Caracas. A partir de aquí se suceden los establecimientos. En 1782 se aprueba la Ordenanza de Intendentes para el virreinato de la Plata, que queda de esta forma dividido en ocho provincias. En 1784 se crea la i. de Puno, incorporada primero a este virreinato, pero devuelta más tarde al del Perú. En ese mismo año se establecen las i. en el Perú, distribuidas en seis circunscripciones. En 1782 y 1784 se instalan sendas i. en Quito y Caracas (virreinato de Nueva Granada). Hasta Filipinas llega la expansión del sistema anunciándose primero con la i. de Ejército y Real Hacienda (1784) y consolidándose después con cinco i. de Provincia (1786). Se crean también las i. de Puerto Rico (1784) y Guatemala (1785-86). Se establecen además i. en Nueva Vizcaya (1785), Puebla de los Ángeles (1785) y Valladolid (1786). Pero es a partir de la aprobación de la Ordenanza para nueva España (1786) cuando empieza el establecimiento sucesivo de intendentes para este virreinato hasta un número de 11. En 1787 se crean en Chile otras dos i.

L. NAVARRO GARCÍ.A.

BIBL.: L. NAVARRO GARCIA, Intendencias en Indias, Sevilla 1959; C. DEUSTUA PIMENTEL, Las Intendencias en el Perú (1790-1796), Sevilla 1965; 1. R. FISHER, Government and Society in Colonial Perú. The Intendant System (1784-1814), Londres 1970; 1. LYNCH, Administración colonial española (1782-1810). El sistema de Intendencias en el Virreinato del Río de la Plata, Buenos Aires 1962; G. MORAZZANI DE PÉREZ ENCIso, La Intendencia en España y en América, Caracas 1966.