Estado.estado de Derecho. POLÍTICA

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Política

Una de las mayores conquistas de la cultura de Occidente es el E. de D. Sólo un proceso de sutileza intelectual y de generosidad puede explicar la creación de esta figura aparentemente contradictoria y cuya esencia es el que el poder (v.) esté sometido a una norma sin por ello dejar de ser tal poder.

Características. El E. de D. es una creación de la larga Revolución inglesa, analizada ideológicamente por los escritores franceses precursores de la Revolución de 1789, y dotada de los datos técnico-jurídicos necesarios por toda la gran ciencia jurídica occidental del último siglo, señaladamente por la alemana. Si se recuerda además que bajo toda esta construcción subyacen los precedentes de la democracia griega (mutilada democracia, pero democracia) y los ingredientes (lejanos y nebulosos, pero existentes) de la cristiandad medieval, fácilmente llegaremos a la conclusión de que el E. de D. es una gran creación de Europa.

Ya hemos dicho que la esencia del E. de D. es la sujeción del poder a una norma. Por consiguiente, los doctrinarios de esta figura han perseguido, ante todo, la sumisión del ejecutivo a la ley. En una primera formulación, se está ante el E. de D. siempre que los detentadores del poder se sujeten a una ley para ejercer dicho poder. Como quiera que este postulado no tiene sentido, si de alguna manera no se instrumenta un control de si efectivamente el poder se somete o no a la ley, y tampoco tiene sentido si de alguna manera no se instrumenta un medio de que el poder que ha de someterse a la ley no pueda modificar ésta, tendremos como conclusión que un E. de D. solamente se dará siempre y sólo cuando sucedan dos cosas: que el poder esté dividido en centros de ejercicio del mismo, de tal modo que un centro de imputación de poder (o, más sencillamente, un poder) dicte las normas a las que ha de sujetarse en su actuación otro poder; y que, por último, un tercer poder pueda contrastar jurisdiccionalmente (y con poderes de ejecución absolutamente autónomos) la conformidad entre la actuación del segundo poder y la ley.

Este esquema, aparentemente muy sencillo, es el formal del E. de D. Sabido es que los tres poderes, tras una formulación harto equívoca de Locke, vienen llamándose, de acuerdo con Montesquieu, legislativo, ejecutivo y judicial. Como tendremos ocasión de ver (v. PODER 11, 2), la división de poderes, tal como acaba de ser expuesta y cuya formulación tiene una clara raigambre aristotélica, se encuentra hoy en plena crisis, como consecuencia del ataque de los doctrinarios marxistas y de un replanteamiento realista de las tesis liberales. Queda en pie, sin embargo, la evidencia de que formalmente una de las máximas garantías del E. de D. está y estará siempre en la posibilidad de residenciar al poder ante unos tribunales independientes, y que esta posibilidad tenga como marco un conjunto de normas difícilmente alterables y previamente establecidas.

El Estado de Justicia. Mas todo lo anterior garantiza una situación jurídica con datos exclusivamente formales. Nada hay, en efecto, en lo que se acaba de decir que nos dé seguridad alguna en cuanto a la justicia de las decisiones que estos tribunales adopten, ni tampoco en cuanto a la intrínseca justicia de los mandatos que contengan las normas dichas. Esta doble evidencia es lo que ha hecho pensar en la insuficiencia del E. de D. como solución jurídica ideal para una sociedad democrática. No hablamos aquí de la ya citada crítica marxista con su célebre distinción entre libertades formales y libertades materiales y su crítica al dogma de la separación de poderes. Nos referimos a los fallos que ante la justicia material presenta un sistema que, en principio, sólo está integrado por puros mecanismos formales. Estos fallos son los que modernamente hacen postular no un E. de D., sino un Estado de justicia (v.).

Ya se comprende que el paso del E. de D. al Estado de justicia es en realidad extrajurídico, o si se quiere prejurídico o circunjurídico. Es decir, que el Derecho no puede cuidar sino de los aspectos formales de que se ha hablado, mas como puede suceder que la observancia, incluso rigurosa, de estos aspectos, no baste, es preciso arbitrar medios para lograr que, a través de aquellos cauces formalmente establecidos, solamente discurran normas justas por un lado y sentencias justas por otro. La garantía de que esto ha de ser así ya no puede darla el Derecho en su consideración estricta, sino la vivencia que de la Justicia tengan en cada momento quienes detentan el poder de legislar y el poder de juzgar, señaladamente en cuanto a estos últimos, quienes asumen el poder de juzgar al ejecutivo.

Comoquiera que, en definitiva, este servicio a la justicia es servicio a la justicia tal como la entiende en cada momento la comunidad, tenemos que el único modo de lograr una garantía formal de que al menos tendencialmente la justicia es lo que se consigue, es que tanto las instituciones establecidas para legislar como las establecidas para juzgar al poder sean reflejo de los sentimientos dominantes en el pueblo. Es cierto que estos sentimientos dominantes pueden ser a su vez injustos, pero es evidente que en el camino de lograr garantías ya no es posible llegar más lejos. Es decir, hemos realizado un primer acercamiento a la noción de E. de D., diciendo que es aquel en el que ciertos mecanismos preestablecidos garantizan que el poder ejecutivo va a atenerse en su actuación a normas preestablecidas y emanadas de otro poder, y en el que además un tercer poder independiente va a juzgar la corrección de la actuación del primero, en cuanto a la fidelidad, a la observancia de las normas dichas. Hemos afirmado que tanto estas normas como las decisiones judiciales que sobre ellas versan pueden no ser justas, y que el ulterior mecanismo (absolutamente diferente del primero, que consistía como sabemos en una simple división del poder) establecido para evitar esto sería el que garantizara la adecuación de estas actuaciones con el sentimiento de justicia del pueblo, mediante una instancia ulterior que pusiera en contacto al pueblo con las instituciones encargadas de legislar y de juzgar. Con ello se garantizaba, a su vez, la adecuación entre estas normas y estas sentencias y lo que el pueblo entiende por Justicia. Pero si lo que el pueblo entiende por Justicia no es en realidad tal justicia, ya no hay un tercer artificio o mecanismo que permita evitar las injusticias que de una situación así pueden derivarse. Estamos ante lo metajurídico.

Posibilidad del Estado de Derecho. Todo lo anterior quiere decir, que, en principio, un Estado es E. de D. cuando el Ejecutivo ha de sujetarse a unas normas previamente establecidas, y además un sistema de jueces puede contrastar si, en efecto, se da o no se da tal sujeción. Pero ello no el bastante para garantizar la justicia. Y un acercamiento a esta realización de la justicia se encuentra conectando las normas y las decisiones judiciales antes dichas con los niveles populares en sus manifestaciones predominantes o mayoritarias. Es evidente, por ello, que el E. de D., al superarse a sí mismo y pasar a ser un E. de Justicia, se convierte automáticamente en un E. de formulación rigurosamente democrática. Puede suceder que aun en este caso se haya logrado una impecable observancia del funcionamiento de los mecanismos de que veníamos hablando y una impecable adecuación a las convicciones populares sobre la justicia; mas el último escalón debería estar constituido por un mecanismo que nos asegurara que las convicciones predominantes en el pueblo acerca de qué cosa sea la justicia son real y objetivamente convicciones justas. Mas tal mecanismo ni existe ni puede existir. He aquí lo que aparentemente constituye la tragedia de las democracias y lo que ha dado lugar a que históricamente la extrema formulación democrática que el mundo ha conocido (nos referimos a la Constitución de Weimar) desembocara en una tremenda dictadura.

Pero de ningún modo quiere esto decir que el E. de D. sea imposible, y mucho menos quiere decir que, ya que no hay ningún medio para garantizar que la voluntad de la mayoría no pueda, en algún momento, ser monstruosa, debamos prescindir de tal voluntad mayoritaria y sustituirla por la voluntad de una oligarquía (v.) o de un tirano. La solución es muy otra.

La solución está, de una parte, en la real formación del pueblo en el sentido de la justicia (v.), con todo lo que implica y presupone, también en el orden moralreligioso; y, de otra, en respetar el derecho de la minoría. Lo que no sólo garantiza la paz y la armónica convivencia, sino que garantizan la posibilidad de que el sistema renueve sus hombres y sus directrices; constituyen la verdadera garantía de que se está observando la ley y de que la ley es justa; en definitiva, son la pieza esencial del conjunto. Resulta así que lo más interesante de un sistema democrático no es, en modo alguno (aunque evidentemente sea de sumo interés), la observancia de la voluntad de la mayoría, sino el respeto a la voluntad de la minoría, que es en quien en último extremo radica la custodia de la legitimidad del conjunto. Sólo puede y debe exigirse a esta minoría que ella misma esté de acuerdo con la continuidad del sistema, y que cuando acceda al poder (esto es, al ejercicio de las facultades de ejecutivo) respete, a su vez, a los que en tal ocasión han pasado a ser la minoría.

La minoría se constituye de este modo en la sal y la levadura del E. de D. Por ello esa formulación clásica del E. de D. que es Inglaterra centra toda su actuación pública en el respeto a la minoría, y simboliza tan sabia decisión el dato verdaderamente elocuente de que disfruten del mismo sueldo el primer ministro y el jefe de la oposición parlamentaria. Para el pueblo inglés, profundamente penetrado en la más honda juridicidad, tienen la misma importancia para la buena marcha de la cosa pública el jefe del ejecutivo y el jefe de la oposición parlamentaria.

El Estado social de Derecho. Ya se comprende que cuanto se ha expuesto es el esqueleto del concepto E. de D. Modernamente se defiende la tesis del E. social de D., aludiendo con ello a que la mera observancia de las previsiones y datos formales de que hemos hablado no basta para colmar las misiones del E. actual. Mas éste es un criterio (sin la menor duda, acertado) que nada tiene que ver en cuanto acabamos de decir sobre la insuficiencia del E. de D. y su superación en el Estado de Justicia. Con criterio muy diferente del que se expuso más atrás, los defensores de la idea del E. social de D. aluden a la insuficiencia del E. que reduce sus misiones al cumplimiento de las leyes, siendo así que es evidente la necesidad de que el E. actual, más que un cumplidor estricto de la ley, sea un prestador de servicios. Se alude con ello a la cuestión del intervencionismo estatal como única alternativa hoy admisible frente al clásico abstencionismo del E. liberal. El E. social de D. es, pues, o al menos debe serlo, una venturosa realidad, pero, dialécticamente, el concepto que ahora glosamos no añade nada al planteamiento que hemos establecido al principio. Dialécticamente, por el contrario, sí añade la evolución conceptual establecida. Esto es, E. de D.=poder sometido a la ley y a unos jueces que examinan dicha sumisión; E. de justicia =superación del E. de D. en el sentido de tender a que la ley y la sentencia sean siempre justas=E. democrático; por último, E. en el que se persigue la garantía de que los criterios populares de justicia traduzcan la idea de justicia universal =Estado que respeta a la oposición.

B[BL.: H. KELSEN, Teoría pura del Derecho, Madrid 1934; E. DÍAZ, El Estado de Derecho, Madrid 1968; "Rev. Administración Pública" 6, Madrid 1951 (número monográfico dedicado al Estado de Derecho).

**AU

J. L. GONZÁLEZ-BERENGUER.

**POL

ESTADO.DOCTRINA SOCIAL CRISTIANA.

l. Introducción. En el lenguaje usual designamos como "Estado" la comunidad organizada en que se desenvuelve la convivencia política. Puede definirse, en términos muy generales, como la comunidad organizada con un orden jurídico vinculante y con un gobierno independiente en un espacio o territorio definido.

El término es relativamente moderno y tiene un sentido histórico y científico más restringido. Su origen está en la expresión latina status reipublicae. El segundo término de esta expresión, la respublica, era para los romanos el verdaderamente sustantivo, pues el primero, status, era una fórmula general para significar una situación jurídica. En el lenguaje político el término "Estado" es fletado por Maquiavelo y se convierte en un término usual a través de las polémicas sobre la razón de Estado (v.), que presuponían que la comunidad política, a la que precisamente se designaba ya como "Estado", tenía una razón de existencia propia. El Tratado del Príncipe cristiano, del P. Ribadeneyra, con su vibrante polémica sobre la razón de "Estado", y la traducción por Antonio Herrera, en 1603, de los Diez libros de la Razón del Estado, de Juan Botero, hacen de este término una expresión de uso común.

El uso del término en el s. xviti es todavía excepcional y el mismo s. xix aparece más interesado por el término "Nación". Todavía Donoso, en sus Lecciones, se sirve, como conceptos y expresiones claves de su sistema, de la "sociedad" y el "gobierno" y no del "Estado". Desde el segundo tercio del s. xix puede decirse, sin embargo, que el "Estado" es ya un término y un concepto habitual, aun cuando no se haga todavía de él un uso teórico definido y claro.

Santamaría de Paredes lo fija como eje de la ciencia con una clara influencia de Kant. La "teoría del Estado" que, iniciada por Althusius y Kant, se constituye como una ciencia política básica le da una general aceptación.

Como consecuencia de este origen, la "teoría" o "teoría general del Estado" ha sido durante mucho tiempo una ciencia general de la política. Estado ha significado para ella tanto como la vida política misma, y así lo político se entendía que era lo referente al E., en una definición tautológica que hacía sinónimos los dos términos. El uso vulgar coincide en esta significación para designar como E. la comunidad en que se desenvuelve la vida política, o las instituciones que la organizan.

Por E. se traducía la polis griega, o la civitas latina; E. es el Imperio de los medos, la Francia de Luis XV o la unidad medieval de la cristiandad. En este uso múltiple se evidenciaba que con la palabra E. se quería designar cualquier tipo de comunidad política.

Debemos acotar su concepto en tres sentidos: 1) El concepto de E., aun en este amplísimo sentido, se restringe notablemente para comprender sólo los problemas que afectan a la estructura y significación del grupo políticamente ordenado (sociedad organizada con un orden vinculante). 2) De otra parte, las diversas comunidades políticas que históricamente se han sucedido en Occidente tienen todas sus propias designaciones (polis, civitas, Cristiandad, Imperio). Designamos únicamente como E., en un sentido propio, a la comunidad política histórica que aparece en el Renacimiento y que llega hasta nuestros días (y al que se designa algunas veces como E. moderno). 3) Por último, la organización del E. entraña una serie de calidades que lo singularizan históricamente como un fruto de civilización: Es un grupo humano asentado en un territorio determinado; es un régimen jurídico, una unidad de Derecho que descansa en disposiciones fundamentales y al que sirve un cuerpo de funcionarios; es la unidad de un poder autónomo, centralizado y delimitado sobre una base territorial, que define y garantiza ese orden; y es la unidad de un valor, el bien público o bien común, como objetivo de la empresa de gobierno y criterio del orden.

El E. es, pues, una comunidad política histórica, que aparece en un momento determinado de la civilización occidental entre el s. xiii y el xiv y que está vinculado a la fragmentación y condensación del orden medieval en una pluralidad de poderes autónomos que definen territorialmente unidades de vida política. Estas nuevas unidades comienzan a tener un territorio determinado que coincide aproximadamente en su extensión con la de los pueblos que actualmente integran Europa. Estas nuevas unidades políticas en ese momento histórico no se basan en la unidad coherente de un pueblo, sino en el ámbito a que alcanza el poder de un príncipe. Como caracteres de este proceso de formación del E. pueden señalarse los siguientes:

a) Unificación y centralización del poder. La monarquía define esa primera unidad social en que se basa el E. y prepara las grandes unidades nacionales. La monarquía absorbe todos los poderes que existían en el mundo medieval: el poder feudal, los estamentos, el Imperio y el Pontificado. Para centralizar un orden de paz, monopoliza la justicia y el Derecho de guerra, definiéndose como un poder independiente en el exterior y más alto en el interior.

Dos fórmulas jurídicas que se perfilan entre los s. xiit y xv expresan esta unificación de poder: El rey se define como príncipe que no reconoce superior en lo temporal; esto es, independiente como cabeza de un orden; y como príncipe supremo o soberano, que tiene una autoridad superior en la comunidad que rige. Así surge un poder centralizado y unitario, determinado territorialmente, como eje de una unidad humana de convivencia.

b) Secularización del poder. Por el influjo de las creencias del Renacimiento y de la difusión de la Reforma y las luchas religiosas que ésta motiva, el poder se seculariza, estableciéndose una neta distinción entre el fin temporal y el fin religioso, a los que se ordenan dos poderes y dos regímenes diversos. Aun cuando se le conciba como un orden temporal, tiene su fundamento en Dios y por ello se le define como un régimen jurídico, y un poder que se ejerce a través del Derecho y que tiene su límite en el Derecho mismo.

c) Determinación territorial del poder. Este poder se ejerce sobre todos los hombres que viven en un territorio determinado, superando los vínculos de lealtad personal del poder medieval; los nuevos E. se dividen y distinguen por los límites del espacio a que alcanza el poder (fronteras).

d) Objetivación del poder en el Derecho, en la burocracia y en la vida económica. Desde el s. xvt, el poder se basa en una burocracia jerárquicamente sujeta al rey y que se adscribe impersonalmente a funciones determinadas como un oficio o función pública institucionalizada. El príncipe soberano adquiere al mismo tiempo el poder de legislador supremo y ordena los oficios en funciones mediante la declaración de Derecho. Aparece el concepto de ley fundamental que establece como una situación jurídica la posición del soberano y su sucesión en el poder. Los moralistas comienzan a preguntarse si el soberano es legibus solutus, esto es, si está o no sujeto al Derecho. El régimen jurídico, la determinación territorial y la burocracia funcional objetivan la organización del E. en contraste con la naturaleza personal de los vínculos públicos políticos medievales. Por último, el poder político se separa como poder jurídico de las relaciones económicas, y el rey adquiere el poder de acuñar moneda, esto es, de regularizar las relaciones económicas y el de imponer tributos y cerrar la unidad económica del E. con fronteras económicas.

e) Pluriverso político. Es característico que a esta unidad política se oponen unidades gemelas de estructura, con las que se integra en un orden jurídico internacional, o con las que incide en guerra, para defender sus respectivos derechos e intereses. No hay una autoridad mundial. Cada E. es un todo y su soberano decide en última instancia. El derecho de guerra y paz es signo del príncipe soberano. El E., así caracterizado, recorre una serie de etapas a las que son comunes idénticos elementos esenciales. A la monarquía, como base de su unidad social, sucede paulatinamente la coherencia de los pueblos como "naciones", que la misma monarquía constituye. Desde el s. xviit hay un sistema de E. nacionales o naciones-Estado.

2. Concepto de Estado. Su valor. De acuerdo con esta formación histórica, podemos definir así el E.: Una comunidad organizada en un territorio definido, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y centralizado que tiende a realizar el bien común, en el ámbito de esa comunidad. Esta definición descriptiva recoge los elementos históricos del concepto del E. Expresado brevemente, es la organización política de la nación.

Este concepto conserva también su valor como "modelo" de una teoría para comprender los fenómenos políticos, en la medida en que pongamos el acento en el bien público o común, a cuyo servicio se ordena el poder organizado. Es ese bien común o público el que nos permite comprender ese fluido equilibrio en continuo desarrollo de los impulsos (poderes) de acción política que se desenvuelven en una sociedad política. La preeminencia de su fin; su acción coordinadora y reguladora de los intereses y valores particulares se basa también en esa jerarquía del bien público. El carácter limitado de una comunidad política definida territorialmente, como el E., permite a su vez comprender la transformación de su poder ante la posible existencia de comunidades más amplias o una comunidad universal.

Esta estructura histórica del E. es valorada por la doctrina social católica en tres de sus elementos fundamentales: el poder, el bien público común y el orden jurídico que define la convivencia. Como es natural, estos elementos son en cierta manera datos permanentes de toda comunidad política, pero la doctrina social católica los valora en las peculiaridades de su proyección histórica en el E. y en el perfil contemporáneo con que éste se nos ofrece. Así, al examinar la fundamentación del poder, examina el valor del E. totalitario y de la estructura democrática del poder; descubre, en el análisis del bien común, el fundamento de los derechos de la persona y los condicionamientos de la acción creciente del poder y, al valorar las constituciones como expresión del orden jurídico, sienta los fundamentos de una concepción del E. de Derecho en que el poder quede eficazmente sujeto a un límite que sea garantía de su función ética.

3. La naturaleza del poder y su justificación. ¿Qué significa la naturalidad del poder? Una necesidad universal de la especie humana, como un hecho que se genera necesariamente allí donde los hombres constituyen sociedad, incluso por exigencias físicas de su naturaleza. La razón humana comprende su necesidad y su conveniencia para la vida social; y en este sentido es algo que corresponde a la naturaleza moral del hombre, como algo que ayuda su insuficiencia y contribuye a su perfección. Así, el poder se define como justo; esto es, no como un hecho causalmente necesario, sino como un principio moral de la vida social humana.

Esta naturalidad moral del poder implica, pues, el problema de su justificación; esto es, de los fundamentos por los que aceptamos que es necesario y conveniente para la vida social. En la doctrina póntificia encontramos muy varias indicaciones acerca de los diversos fundamentos aducidos sobre la naturaleza del poder. Pío XII ha condenado de una manera formal y expresa el principio pragmático de que la fuerza crea el Derecho y la política de pura fuerza, confirmando la condenación de León XIII de aquellos criterios que consagran la fuerza material como ley suprema del mundo. Un poder que no se justifique moralmente es una pura fuerza, que conduce a una extensión sin límite del poder y engendra la opresión interna y la guerra externa.

Pío XII, en la enc. Summi Pontificatus, denuncia el error de quienes separan el poder político de toda relación con Dios, como causa primera de los individuos y de las sociedades; y, en consecuencia, desligan el poder político de todas las normas morales que brotan de Dios mismo. Al poder así concebido se atribuye una facultad ilimitada de acción, que se entrega al capricho del gobernante o a las exigencias de las circunstancias históricas, o que es condición del logro de ciertos bienes particulares. En la medida en que el poder se considera como un hecho no vinculado a un orden moral establecido por Dios mismo, se atribuye al poder político una absoluta autonomía y se eleva el E. o la comunidad social "a fin supremo de la vida humana" y a "norma del orden jurídico y moral".

La segunda concepción que aparece explícitamente condenada en las encíclicas de León XIII (Diuturnum illud e Inmortale Dei) es la fundamentación voluntarista. Los principios de esta fundamentación radical de la autoridad en el consentimiento los expone sintéticamente León XIII: "Cada hombre es de tal manera dueño de sí mismo, que por ningún concepto está sometido a la autoridad de otro. Puede pensar libremente lo que quiera y hacer lo que se le antoje en cualquier materia. Nadie tiene derecho a mandar sobre los demás". El principio esencial de esta fundamentación voluntarista es desconocer la naturaleza social del hombre, y, por consiguiente, considerar el poder (y la sociedad misma) como un hecho arbitrario, querido por los hombres y no inherente a su naturaleza. Este es el quicio en que se matiza la diferencia entre la concepción expuesta en la doctrina pontificia y la fundamentación voluntarista. Para la primera, el poder es un hecho natural, vinculado a la naturaleza social del hombre, constituido con esa naturaleza por creación divina; para la segunda es un hecho artificial, vinculado a la voluntad de los hombres, constituido arbitrariamente por esa voluntad por creación humana.

Juan XXIII ha expuesto con gran belleza las consecuencias de ese diverso fundamento; "la autoridad misma, dice, no es una fuerza exenta de control; más bien es la facultad de mandar según la razón. La fuerza obligatoria procede, consiguientemente, del orden moral, el cual se fundamenta en Dios, primer principio y último fin suyo... La autoridad es, sobre todo, una fuerza moral; por eso deben los gobernantes apelar, en primer lugar, a la conciencia, o sea, al deber que cada cual tiene de aportar voluntariamente su contribución al bien de todos. Pero como por dignidad natural todos los hombres son iguales, ninguno de ellos puede obligar interiormente a los demás. Solamente lo puede Dios, el único que ve y juzga las actitudes que se adoptan en lo secreto del propio espíritu.

La autoridad humana, por consiguiente, puede obligar en conciencia solamente si está en relación con la voluntad de Dios y es una participación de ella.

De esta manera queda también a salvo la dignidad personal de los ciudadanos, ya que su obediencia a los poderes públicos no es sujeción de hombre a hombre, sino que, en su verdadero significado, es un acto de homenaje a Dios creador y providente, quien ha dispuesto que las relaciones de la convivencia sean reguladas por un orden que Él mismo ha establecido...".

Y añade, subrayando esa conciliación de la objetividad del poder con la libre voluntad humana: "Del hecho de que la autoridad derive de Dios no se sigue el que los hombres no tengan la libertad de elegir las personas investidas con la misión de ejercitarlo, así como de determinar las formas de gobierno y los ámbitos y métodos según los cuales la autoridad se ha de ejercitar. Por lo cual la doctrina que acabamos de exponer es plenamente conciliable con cualquier clase de régimen genuinamente democrático" (Pacem in terris, 52).

Como advierte Tischleder, esta necesidad natural del E. o de la comunidad política y de su poder que nos hace referirlo a Dios como creador de la naturaleza, no elude la obra humana. La organización política no es la organización de un panal de abejas, en que opera ciegamente el instinto, sino una necesidad natural condicionada por la acción del hombre, que se siente movido racionalmente a constituir y obedecer el poder necesario para la convivencia política. La necesidad social del poder es propiamente una necesidad ideal, de carácter normativo, íntimamente vinculada a los fines que la sociedad y el poder han de cumplir.

El problema de la justificación del poder o de su naturaleza, esto es, de su inherencia a la naturaleza social del hombre, desemboca en el análisis de las funciones del poder en razón de los fines de la comunidad política. León XIII así lo comprendió y, después de exponer los fundamentos sobrenaturales que justifican el poder refiriéndolo a Dios, al analizar los fundamentos racionales que el hombre puede aducir con la luz natural de su razón, destaca estas funciones del poder: los mayores bienes que los hombres pueden alcanzar unidos en la vida política; la unificación de voluntades que cumple el poder haciendo posible la vida social ordenada; el impulso con que el poder mueve las voluntades particulares hacia el bien común.

El poder, pues, como fenómeno moral y social, es una energía o un impulso de unidad de acción social que mueve a los hombres a la realización del bien público común en un orden de una comunidad política.

La autoridad aparece así vinculada a la definición y mantenimiento de las reglas que expresan las exigencias del bien común público y como la agencia social cuya misión es establecer un orden entre las acciones de todos los miembros, de acuerdo con las exigencias globales del bien común. Desde este punto de vista no aparece tampoco como una sustitución de deficiencias humanas, sino como una función social genuina, fuente de unidad coherente de acción al servicio del bien común, que es siempre el principio final que aparece justificándola. Por eso León XIII ha definido el bien común como "la razón de ser de la autoridad social", como "la primera y última ley de la sociedad humana".

4. El bien público o bien común. La locución latina bonum commune, bien común (v.), fue acuñada por S. Tomás. Aunque S. Tomás emplea esta locución a lo largo de toda su obra, puede decirse que el lugar clásico de donde se ha difundido a la filosofía jurídica y política es la definición de la ley como "una ordenación de la razón al bien común". En el uso vulgar de la lengua romance no tiene un sentido preciso, pero generalmente se le atribuye un valor mítico, como expresión de un valor más alto que los bienes particulares, al que éstos deben subordinarse e incluso sacrificarse. Se emplea como sinónimo de "bien público", "bienestar general", "bien de todos", e incluso, más impropiamente, como "bien de la comunidad".

La historia de este término no deja de ser sugestiva. Usada sistemáticamente esta expresión por S. Tomás, se recoge en la literatura política española del s. xvi y principios del xvri y desaparece después como problema y como término al definirse la ley y el E. por el poder durante los s. xvit y XVIII.

Debe atribuirse en gran parte el relieve que hoy ha adquirido la doctrina del bien común en la filosofía política (determinando incluso diversas direcciones: personalismo de I. Maritain, solidarismo de Pesch y Gundlach, comunitarismo de De Koennick y Palacios) a la presencia, e incluso análisis, de este concepto en las encíclicas y mensajes pontificios. Vamos a limitarnos a reproducir los pasajes más significativos.

Fue León XIII quien comenzó a servirse de una manera habitual del término bien común, con una clara fidelidad a la tradición aristotélico-tomista. Ya en 1881, en la enc. Diuturnum illud, razona la necesidad y conveniencia del poder, como exigencia del bien común. Es el bien común quien hace necesario ese principio unitivo y motor del poder que rige y une las voluntades en una sociedad política. En la enc. Inmortale Dei, en 1885, se repite el mismo razonamiento, uniendo la idea aristotélica de "la perfecta suficiencia para la vida", como fin providencial de la sociabilidad humana, con la idea tomista del "bien común" como causa final del impulso del poder. En un texto más tardío, Au milieu des sollicitudes, la idea del bien común adquiere un valor excepcional. León XIII dirá del bien común "que es la razón de ser de la autoridad social", "la primera y última ley de la sociedad humana". Estos textos son de 1891.

Pío XI, en su enc. Divini illius Magistri, define el bien común "en una paz y seguridad, de las cuales las familias y cada uno de los individuos puedan disfrutar en el ejercicio de sus derechos y al mismo tiempo en la mayor abundancia de bienes espirituales y temporales que sea posible en esta vida mortal, mediante la concorde colaboración de todos los ciudadanos". El bien común se perfila, pues, como una tranquila seguridad en el orden de los derechos individuales y familiares. Y una suficiencia de bienes materiales y espirituales, promovida "por la concorde colaboración de todos los ciudadanos".

Pío XII ha confirmado esta interpretación. En la enc. Summi Pontificatus ratifica esta primacía de los valores personales frente a los que consideran "al Estado como fin al que hay que dirigirlo todo y al que hay que subordinarlo todo". En el Mensaje de Navidad de 1942, ratifica este sentido esbozando una nueva definición: "Origen y fin esencial de la vida social ha de ser la conservación, el desarrollo y perfeccionamiento de la vida humana, ayudándola a poner en práctica rectamente las normas y valores de la religión y de la cultura, señaladas por el Creador a cada hombre y a toda la humanidad"; y, en consecuencia, el bien común exige del E. la realización "de aquellas condiciones externas que son necesarias al conjunto de los ciudadanos para el desarrollo de sus cualidades y de sus oficios, de su vida material, intelectual y religiosa...".

En esta definición de Pío XII se superponen dos órdenes de ideas. De una parte, se define ese fin de la vida social: "desarrollo de los valores personales del hombre como imagen de Dios"; de otra, se alude a los medios por los que ese fin ha de realizarse: prestación de aquellas condiciones externas necesarias a los ciudadanos para alcanzar ese fin.

En la enc. Mater et Magistra se perfila un nuevo concepto del bien común que no modifica ninguna idea esencial del concepto que hemos visto desenvolverse en los Pontífices anteriores, pero que le da una elegante y sintética simplicidad: el conjunto de las condiciones sociales que permiten y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de su persona (summam complecitur earum vitae socialis conditionum, quibus homines suam ipsorum perfectionem possint plenius atque expeditius consequi). La idea del bien común, centrada en la perfección del hombre, pero realizada mediante las condiciones sociales que permiten y favorecen ese bien común, queda netamente fijada en este breve concepto que precisa al mismo tiempo el sentido mediador del bien común y el fin a que esos medios se orientan.

El ordenamiento jurídico del Estado. Juan XXIII ha prestado especial atención al ordenamiento jurídico del E. En especial estudia las constituciones, analiza sus problemas y nos da una serie de orientaciones para interpretarlas y comentarlas.

Para Juan XXIII, los órdenes constitucionales no son sólo un instituto político-jurídico o un instrumento constitucional adecuado para el gobierno de los pueblos, sino que son, además, un fundamento ético para la vida de la comunidad, y un fundamento ético de tal dimensión, al que el Papa le dedica no una alusión (que en alguna vez ya se la dedicó también Pío XII), sino una parte entera de la enc. Pacem in terris.

El Pontífice se propone, con una dimensión estrictamente moderna, la clásica cuestión de la necesidad de someter el poder al Derecho como un problema ético esencial sobre el cual el pensamiento cristiano había definido ya una actitud neta que tiene su expresión más característica en la escuela española de Derecho natural. Dicha escuela, frente a la definición de soberanía como un poder ilimitado con que nace el E. en el Renacimiento, va a plantearse el problema de si el príncipe realmente puede ser legibus solutus, es decir, puede estar desvinculado de la ley y quedar fuera del Derecho, o si, por el contrario, ha de estar sometido al Derecho. Como es sabido, el mismo término absolutismo deriva de la raíz de este problema. De la fórmula solutus ab legibus se derivó el término absoluto y la expresión absolutismo.

Vitoria se pregunta si las leyes obligan a los legisladores y principalmente a los príncipes, si el príncipe es legibus solutus, para contestarse que está obligado y sujeto a las leyes. Está sujeto al Derecho por dos razones: por su propia integración en la estructura de una comunidad política y por el fundamento trascendente del Derecho, porque el Derecho tiene su último fundamento en Dios y no depende de la voluntad del príncipe.

El problema trasciende a todo el pensamiento clásico español. Así, p. ej., Covarrubias, al plantearse esta cuestión, la desecha, diciendo que "él no habla ni quiere hablar ni plantearse de lo que el príncipe pueda hacer por la fuerza; que para eso, en todo caso, consulte a sus generales; que él únicamente puede hablar de lo que el rey tiene que hacer de acuerdo con el Derecho". Vázquez de Menchaca, con su genio irónico, contrapone, haciendo un juego de palabras, lo que él llama la plenitudo potestatis, es decir, la plenitud de poder, con la plenitudo tempestatis, lo que podríamos llamar la plenitud de intemperancia del príncipe, no sujeto al Derecho. Para Mariana, quizá el príncipe está sobre el Derecho ordinario, pero no está sobre las "leyes fundamentales", que limitan su propio poder. Así, frente al aforismo princeps legibus solutus, que había arrastrado la doctrina de la soberanía a lo largo de toda Europa, va a acuñarse otro aforismo, que definirá Solórzano Pereira, haciendo el resumen de toda esta doctrina: princeps legibus alligatus, el príncipe está vinculado por el Derecho.

Toda la temática y la ética del problema tenía oculto un fallo fundamental, que siente muy vivamente Mariana: ¿No era este principio sólo una aspiración ética? ¿Era posible, de hecho, someter el poder al Derecho? El s. xvtti (y algún antecedente hay en el xvrr) va a plantearse el mismo problema sin vincularlo a este fundamento teológico y ético, pero con un sentido pragmático que responde en parte a esta cuestión. La pregunta que se hace el s. xvrrr ya no es si el príncipe debe estar obligado por el Derecho, sino que tiene un carácter más práctico y simple. La pregunta es: ¿Cómo puede ser obligado el príncipe a cumplir el Derecho? La respuesta la vamos a encontrar en múltiples autores, en varias direcciones.

La doctrina de Locke y de Montesquieu construyó una ingeniosa mecánica para contener el poder con el poder y que el poder se sujete al Derecho. Montesquieu dice, con una expresión que ha devenido clásica, que "por la misma naturaleza de las cosas el poder contiene al poder". Dividiendo los poderes en su raíz, en su fundamento de legitimidad, y dividiéndolos después en las funciones que efectivamente ejercen, los poderes se contendrán entre sí y garantizarán la seguridad, que es la esencia de la libertad. Beccaria inventará una serie de garantías técnicas en la sanción legal y judicial de los ciudadanos. Sus famosos principios nullum crimen sine lege, hulla poena sine lege van a constituirla garantía de la seguridad personal. Nadie podrá ser castigado sin que haya sido definido previamente el delito; nadie podrá sufrir una pena que no haya sido definida antes dentro de la ley. El principio de legalidad del procesado y el principio de judicialidad de la sanción completan esta protección de la libertad y la seguridad. Martín de Azpilcueta (v.), dos siglos antes, había visto en la "publicidad" del juicio, en la necesidad de actuar como un poder público, una de estas limitaciones que va a incorporarse a ese patrimonio de garantías de la libertad.

Por último, las formas de participación en el poder significarán también un freno para el gobernante como diálogo y control. El más brillante teórico, aunque muy tardío, de este conjunto de piezas que tratan de limitar el poder es M. Hauriou (v.) en su definición del régimen constitucional como una limitación jurídica del poder.

En este mismo sentido, Juan XXIII piensa que la Constitución es un ordenamiento jurídico que puede constituir un freno eficaz del poder. El Papa acepta el carácter de un rango preeminente, de una fundamentalidad del orden constitucional. En distintas ocasiones alude a una jerarquía de las normas, muy especialmente en el párrafo 69, mostrando cómo esa exigencia de un rango preeminente sujeta al legislador al desarrollo de lo que aparece previsto en la Constitución, y contiene al legislador dentro de los límites de la competencia que le ha marcado la Constitución. Este principio representa, dice, una tutela jurídica y eficaz. El Papa también sostiene una idea determinada de un régimen político ideal, que está proyectado sobre nuestro tiempo. Podríamos llamarle un ideal medio. Todo problema ético supone siempre aproximar unos principios a una realidad de hecho. Pues bien: en el ideal que el Pontífice enuncia como contenido de un régimen político, encontramos una serie de rasgos, tan adheridos a nuestra historia política, que representan en cierta manera la sanción de la civilización política de Occidente. En líneas generales, estas ideas que hemos visto desde el s. xvr al xviil representan un ideal medio, un ideal aproximado a una realidad histórica, aunque se mantenga todavía a una cierta distancia de las comunidades concretas, y por eso el Papa, una y otra vez, insiste en la necesidad de medir las circunstancias de tiempo y lugar y de tener en cuenta la madurez de las distintas comunidades políticas.

El Papa, a la hora de construir este que llamaríamos ideal intermedio de un orden constitucional, fija cinco principios. En primer lugar, pide una definición jurídica de los poderes para que éstos queden vinculados por el Derecho; en segundo lugar, que estos poderes queden divididos, asignando misiones distintas a órganos diversos (el Papa alude a la legislación, la ejecución o administración y la jurisdicción); en tercer lugar, pide que queden también definidas en términos jurídicos las relaciones entre los funcionarios y los ciudadanos; en cuarto lugar, que haya una declaración explícita de esos derechos y una protección jurídica adecuada, y, por último, que existan formas de participación en la vida pública adecuadas a la dignidad de la persona humana.

Un Derecho fundamental que organice los poderes para proteger y desenvolver los derechos de los ciudadanos sería, quizá, el concepto que convendría a este ideal medio que define Juan XXIII. Esta concepción comprende tres elementos éticos:

1) Una organización jurídica del poder que reúna esas condiciones, en cuanto aparece sometiendo el poder al Derecho y garantizando esos derechos que el Papa considera unidos a la persona humana, es, sin duda, un contenido del bien común, es decir, una de esas condiciones que contribuyen al desarrollo integral de la persona.

2) Una norma jurídica actúa a través de la conciencia de los hombres, conciencia de los hombres que contribuye a hacer vigente la norma, en la medida en que hay siempre un juicio de su justicia, una estimación de su valor, que supone la percepción de una instancia más alta.

3) El Derecho cumple también otra función que va íntimamente unida a su función de justicia; el Derecho es un orden de paz, en que está claramente definido lo que es mío y lo que es tuyo con una determinación de la justicia, que significa también una seguridad de nuestros movimientos dentro de la vida social. Por él sabemos lo que podemos hacer y a lo que podemos aspirar; sabemos cómo el poder se ha de conducir y cuáles serán las consecuencias de nuestros actos. El Derecho rodea así nuestra vida de esta seguridad, que tiene un altísimo valor ético porque es la que hace posible el ejercicio de "una libertad responsable". El desenvolvimiento de la libertad personal tiene aquí una especificación característica: el hombre, con esa libertad responsable, con ese ejercicio posible de su libertad a través del Derecho, alcanzará la más alta dignidad de su desenvolvimiento personal.

V. t.: BIEN COMAN; EMPRESA IV; PROPIEDAD 111; TRABAJO HUMANO VI; AUTORIDAD IV.

L. SÁNCHEZ AGESTA.

BIBL.: J. Y. CALVEZ y J. PERRIN, Église et société éconornique, París 1961; 1. M. GALLEGOS ROCAFULL, El orden social según la doctrina de Santo Tomás de Aquino, Madrid 1935; O. LOTTIN, Morale Fondamentale, París 1954; J. MARITAIN, La persona hurnana y el bien común, Buenos Aires 1968; J. MESSNER, Ética social, política y económica a la luz del Derecho natural, Madrid 1967; F. MURILLO FERROL, Estudios de sociología política, Madrid 1963 (con indicaciones bibliográficas); L. SÁNCHEz AGESTA, Los principios cristianos del orden político, Madrid 1962; íD, El concepto de Estado en el pensamiento español del siglo XVI, Madrid 1963; A. F. UTZ, Ética social, Barcelona 1961; VARIOS, De la Rerum noharum a la Mater et Magistra, Madrid 1962; VARIOS, Curso de Doctrina social católica, Madrid 1967; J. L.