Estado. Derecho Politico. POLÍTICA

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Política

1. ESTUDIO GENERAL. 1. Concepto. En el lenguaje usual se entiende por E. la comunidad políticamente organizada. El término alude, unas veces, al propio grupo social organizado políticamente, así, por E. español se entiende al pueblo español constituido en unidad de convivencia política; otras, al aparato institucional que actualiza y garantiza la unidad. Con este sentido el término E. es moderno. Etimológicamente procede del latino status, que en el lenguaje jurídico designaba una situación jurídica en general. En Occidente son varios los términos que se utilizaron para designar la comunidad política (v.) en sus sucesivas formas históricas: polis (v.), civitas (v.), res publica (v.), imperio, reino, etc. En la Italia del Renacimiento aparece por vez primera el vocablo stato con referencia a las ciudadesestados, a las que por su peculiar y novedosa fisonomía no convenía ninguna de las expresiones anteriores. Maquiavelo, en el comienzo mismo de El Príncipe, utiliza ya stato en el sentido moderno y actual. Desde entonces el término penetra y se difunde en las restantes lenguas europeas, aunque en pugna todavía con otras expresiones tradicionales, y es en el s. xlx cuando definitivamente se generaliza su uso.

Al igual que la palabra, también la realidad E., tal como inmediatamente la concebimos hoy, constituye una forma de convivencia política históricamente definida, que nace con la modernidad europea ligada a una serie de supuestos de orden económico, religioso, científico, etc. Esto plantea el problema de si al formular un concepto del E. debemos restringirnos a esta realidad designada a veces como E. moderno, o cabe considerar y estudiar la comunidad política en general comprendidas sus diversas formas históricas. Mientras que en una primera época, p. ej., en G. Jellinek, la Teoría del E. adoptó la segunda solución, en los últimos decenios predomina la opinión contraria; así, H. Heller y otros muchos autores extranjeros y, en España, Sánchez Agesta, Conde, Lucas Verdú, etc. Al margen de la disputa aquí subyacente sobre el objeto de la Teoría del E. como ciencia, estimamos lícito llamar E. a la comunidad política en general y estudiar la naturaleza y elementos estructurales comunes a sus diversas formas históricas. Ahora bien, esta especie de filosofía del E. sólo puede darnos unas líneas muy generales y abstractas, cuya concreción exigiría ya distinguir épocas y formas históricas, insistiendo especialmente en los rasgos propios del E. moderno: su nacimiento, evolución y crisis actual.

Otra dificultad radica en que cada autor o corriente de pensamiento, según su enfoque metodológico, destaca, a veces de manera exclusiva, algunos de los diversos elementos que integran la realidad del E. Así, quienes adoptan un punto de vista jurídico definen el E. por referencia al Derecho como una "persona" jurídica peculiar, como relación jurídica, o identificándolo, como hace H. Kelsen, con el propio ordenamiento jurídico en cuanto sistema normativo unitario. Si, por el contrario, se parte de un enfoque predominantemente sociológico, el E. viene entendido como una forma de asociación u organización social, especificada normalmente por los autores por la calidad de su poder: poder originario de dominación, poder soberano, o poder que se impone de manera exclusiva en un territorio, como afirma M. Weber. Desde un ángulo teleológico y ético suele definirse al E. por el fin que realiza o debe realizar, sea éste la autosuficiencia, como en Aristóteles, o el bien común, o la libertad, etc. También se ha definido el E., a partir de la política, como producto de la actividad política (v.), o como el marco esencial dentro del que, y por referencia al que, se desenvuelve aquélla, etc. En general, todos estos puntos de vista son legítimos, según las distintas disciplinas, siempre que no se considere cada uno como absoluto y exclusivo, pues en realidad se complementan. La Teoría del E. tiene aquí un grave problema metódico, pues ha de conjugar estos distintos enfoques, o elegir entre ellos.

Aparte esta cuestión, hemos de decir que el E. constituye, ante todo, una forma de convivencia, una forma de sociedad. Su carácter específico hay que buscarlo originariamente en su fin o función. Como forma política de la convivencia (v.) el E. cumple, no una función parcial, particular, sino una función de carácter total: la de organizar la cooperación social para hacer posible el conjunto de condiciones y medios requeridos, en cada circunstancia histórica, para el desarrollo del ser humano en lo que se refiere a sus necesidades inmanentes, terrenas. El carácter de esta finalidad del E. es lo que da razón de la peculiaridad del poder que le corresponde: un poder autónomo, supremo, soberano; también explica la necesidad del Derecho, el íntimo ligamen entre Derecho y E.: una organización estable y pacífica de la convivencia social sólo es posible si se implanta y establece como ordenación jurídica. Por esto, desde un punto de vista jurídico, puede definirse el E. de manera sintética como la sociedad jurídicamente organizada de forma autónoma sobre un determinado territorio.

2. Naturaleza y justificación. ¿Qué clase de realidad es el E.? ¿Es una realidad natural, necesaria, o una realidad cultural, libremente creada por el hombre? Unidos a éste suelen presentarse los problemas del origen o causa por la que existe el E. y el de su justificación. Existen teorías muy diversas: teorías naturalistas para las que el E. es un organismo resultante de la evolución biológica (H. Spencer), resultado de fuerzas naturales (A. Menzel), de la lucha interracial (L. Gumplowiez), de factores geopolíticos (R. Kjellen), etc.; teorías idealistas o espiritualistas, como la de Hegel, para quien el E. es la suprema encarnación del "espíritu objetivo", o el organicismo espiritualista de algunos románticos alemanes, o el integracionismo de R. Smend, etc.; teorías jurídicas: el E. como producto del contrato social, o como relación jurídica (E. Loening), etc.; teorías teológicas: el E. como creación directa de la voluntad divina, o como remedio del pecado original, etc. Hay doctrinas que niegan toda justificación al E., como el anarquismo o, con matices peculiares, el marxismo; otras que lo justifican sólo por referencia a determinados objetivos, etc.

Como realidad humana, el E. no es ni algo determinado necesariamente por fuerzas naturales, ni libre creación del espíritu humano. Ambos aspectos se conjugan: el E. es realidad necesaria en cuanto exigido por la naturaleza social del hombre, pero al mismo tiempo se trata de una realidad propuesta al ser humano, que éste ha de construir, modelar, reformar. Frente al mecanicismo individualista que niega al E. una entidad autónoma y frente al organicismo colectivista que habla de un alma y una conciencia colectivas, hay que afirmar que al E. corresponde una entidad verdadera, no reductible a la mera suma de individuos, pero que no es un sujeto vivo o psíquico independiente, sino una "unidad de acción social", una "forma de vida social", una "unidad de orden". Respecto a su justificación, F. Suárez, recogiendo el pensamiento cristiano anterior, ofrece una doctrina precisa en la que armoniza, como fundamentos justificativos del E., a Dios Creador, las exigencias de la naturaleza humana y la voluntad histórica del hombre; el fundamento último se encuentra en la voluntad creadora de Dios, pero el inmediato es la propia naturaleza social del hombre que exige un poder que organice establemente la convivencia, interviniendo, finalmente, el consentimiento del pueblo en cuanto a la forma de existencia históricoconcreta del E.

3. Elementos esenciales de su estructura. Junto a un territorio y a una población como presupuestos indispensables, son también elementos integrantes de la estructura del E. el poder, el fin o función a que sirve tal poder y el derecho.

Territorio. A diferencia dé otras formas de sociedad, el E. se asienta sobre un territorio determinado. La delimitación clara del territorio, la frontera, adquiere importancia decisiva en el E. moderno. Como pusieron de relieve los clásicos de la política, la configuración del territorio influye grandemente en la vida del E.: en su poder, forma de organización, destino internacional, etc. Desde el punto de vista jurídico, el territorio representa el ámbito espacial en que se ejerce la soberanía del E. de forma exclusiva, abarcando, además de la tierra firme y aguas interiores, el espacio marítimo, el subsuelo y, con limitaciones, el espacio aéreo (v. ESPACIO [DERECHO] ); sin embargo, el principio de que el poder del E. se impone de manera exclusiva sobre el territorio admite excepciones: legaciones diplomáticas, buques extranjeros, etc.

Pueblo. Pueblo (v.) significa aquí el conjunto de los miembros de un E. No constituye una mera suma de individuos, masa pasiva de la organización estatal, sino una verdadera unidad histórico-social. Esta unidad no se basa en motivos exclusivamente naturales, como la raza (racismo), ni exclusivamente espirituales, sino de ambas especies y diversos según los casos: tierra común, lengua, tradición histórica, etc. Su organización en E. presupone en el pueblo la voluntad política de unión y actuación en común. Surge así la conexión entre E. y nación (v.). El nacionalismo decimonónico afirmó que esta conexión es esencial y necesaria. Sin embargo, no es así. Lo prueba, ante todo, la propia realidad históricopolítica. Además no debe olvidarse que el E., por su parte, actúa como poderoso agente unificador de poblaciones divididas por motivos religiosos, económicos, lingüísticos, etc. Jurídicamente, la pertenencia a un E. determina la situación personal de la nacionalidad (v.), que implica una serie de derechos y deberes no compartidos por los extranjeros.

Poder. En toda organización social es indispensable el poder como factor activo operante y garantizador de la unidad. Por su misma función, el poder del E. es un poder "supremo en su orden"; la teoría moderna habla aquí de soberanía (v.). En breve análisis podemos decir que el poder del E. es autónomo, es decir, que no deriva ni depende de otro poder social superior; es unitario, aunque en su ejercicio pueda ser desglosado en funciones atribuidas a órganos diversos; sin embargo, aunque sí es supremo en su ámbito, hay que afirmar frente a algunos teóricos de la soberanía, que no es absoluto o ilimitado, pues está sometido a normas morales y jurídicas y condicionado de hecho por otros poderes; es también un poder territorialmente delimitado y de naturaleza esencialmente jurídico-política, aunque a veces se apoye en motivaciones religiosas y esté conexionado con el poder económico. El principio de legitimación en que se apoye el poder y la forma de organizarse dan lugar a las distintas formas de gobierno.

Fin. Para el pensamiento clásico, la cuestión del fin del E. era la fundamental del saber político; sin embargo, el romanticismo alemán rechazó este problema alegando que el E. es un fin en sí mismo; esto hacen también muchos autores influidos por el positivismo jurídico formalista, bien afirmando que sólo los individuos se proponen fines, bien porque creen que la cuestión del fin de un E. concreto no puede resolverse científicamente. Sin embargo, el fin es un elemento esencial del E., pues éste, como toda institución humana, existe en función del fin que realiza, que es también lo que justifica la calidad de su poder; por otra parte, se trata de una cuestión vital para todos los que viven en el E. Ahora bien, no debe confundirse el fin o función (objetivo general) del E. con los fines subjetivos, variables, que se puedan proponer los grupos que actúan dentro del E. Prescindiendo de discutir otras teorías, creemos que la finalidad del E., como forma política de convivencia consiste en la organización de un orden de cooperación que haga posible, dentro de un ámbito histórico-social determinado, el conjunto de condiciones necesarias para el desarrollo del ser humano; es lo que se designa con la fórmula clásica del bien común (v.); en esencia comprende: la defensa exterior y la paz interna, la implantación y garantía de un orden jurídico general para la convivencia y cooperación, y la gestión, directa o indirecta, de los bienes de toda clase requeridos para el desarrollo de la persona humana. Ahora bien, este fin formulado de forma general, abstracta, ha de concretarse en cada caso en misiones específicas, históricamente condicionadas.

4. Derecho y Estado. El Estado como persona jurídica. Las funciones del Estado. El Derecho constituye un elemento esencial de la estructura del E. No es posible instaurar y mantener un orden estable de convivencia social si, para ser obedecido, el poder hubiera de apelar en cada caso a la fuerza, al prestigio, etc.; por el contrario, precisa convertirse en autoridad aceptada como legítima que actúa y es obedecida a través de cauces normalmente conocidos y reconocidos; el Derecho es el vehículo indispensable para esta legitimación y normalización. Esto nos hace ver que, ya como mero recurso técnico, el orden jurídico resulta elemento necesario de todo E. Pero está además su dimensión ética: una organización político-social sólo permanece y se estabiliza en la medida en que encarne una serie de valores, paz, justicia, etc., que son valores jurídicos. En suma, no es posible el E. sin el Derecho, la estructura del E. incluye siempre como elemento necesario un orden jurídico.

Sin embargo, subsiste siempre una tensión entre E. y Derecho, pues aunque estrechamente vinculadas, son entidades no reductibles la una a la otra. El Derecho apoya al poder del E. legitimando su acción y canalizando la obediencia, pero al mismo tiempo lo limita. Surge aquí el tema de cómo explicar el sometimiento del poder del E. al Derecho, problema especialmente difícil para aquellas teorías positivistas para las que el orden jurídico es creación del poder estatal, pues, ¿cómo explicar que éste quede vinculado por sus propias normas? Entre los muchos intentos de solución cabe recordar la famosa teoría de la "autolimitación" de G. Jellinek, ampliamente criticada. Una solución sólo es posible a partir del reconocimiento de que el Derecho, por su fundamento, su sentido y los valores que realiza, es una realidad autónoma, no reductible al E., como éste no se reduce tampoco al Derecho; en su existencia ambos se reclaman recíprocamente, pero manteniéndose siempre la tensión. Hay periodos revolucionarios en que el poder rompe con el Derecho existente en nombre de un orden nuevo y hay otros de consolidación institucional en que la acción de aquél se desenvuelve conforme a las normas jurídicas establecidas.

Como expresión teórica de uno de estos periodos de consolidación institucional, surge la doctrina del "E. de Derecho" (v.) que, prescindiendo de sus antecedentes, fue desarrollada primeramente por la teoría jurídico-política liberal. Conforme a ella, el E. debe actuar por medio de y a través del Derecho; se pretende eliminar como arbitraria cualquier actividad del poder no sometida a cauces jurídicos previos. En sus formas extremas, esta tendencia desemboca en una especie de "nomocracia" (Krabbe afirmó que la soberanía corresponde al Derecho y no al E.) o en la reducción kelseniana del E. al Derecho. Sin embargo, depurada de estas formas extremas y de connotaciones políticas variables, la doctrina del E. de Derecho sigue constituyendo una pieza maestra de la teoría jurídica del E. Uno de sus puntos clave radica en la consideración del E. como persona jurídica que actúa a través de sus órganos, verdadero sujeto de derechos y de deberes tanto respecto de los propios súbditos. en el orden interno, como frente a otros sujetos en el ámbito del Derecho internacional. En la determinación del E. como persona jurídica juega un papel decisivo la Constitución (v.), pues el Derecho constitucional (v.) establece los órganos supremos de actuación del E., su competencia, los requisitos formales exigidos para que su acción sea válida, etc. No sólo actúa el E. como sujeto de Derecho público, detentando una posición preeminente en la relación que entabla con otras personas en virtud del interés general que representa, sino que también puede actuar como sujeto de Derecho privado en situación de paridad con otros sujetos jurídicos.

Como hemos apuntado, esta consideración del E. como persona jurídica y, de forma más general, la comprensión de la realidad y la acción estatales por medio de categorías jurídicas constituye un enfoque legítimo y necesario. Pero no se le debe absolutizar considerándolo como una explicación total y exclusiva, pues la realidad del E. no se reduce a su dimensión jurídica, ni su vida y actividad se agotan en su actuación a través de cauces jurídicos previos. Esto se comprueba también en un asunto concreto, el relativo a la doctrina de las funciones del E. Desde Montesquieu se ha venido aceptando de forma general la clasificación tripartita de función legislativa, función ejecutiva y función judicial. Dejando aparte una serie de observaciones críticas que se le han hecho, esta clasificación sigue siendo válida desde un punto de vista jurídico, pues se acomoda al proceso lógico de desenvolvimiento de un orden jurídico: posición de normas generales, actuación administrativa que las aplica y decisión de los conflictos conforme a dichas normas generales. Pero no debe ignorarse que los órganos del E. realizan una serie de actividades no encuadradas en la tripartición clásica; por esto los tratadistas suelen hablar hoy, junto a las funciones jurídicas, de funciones políticas del E.; así, p. ej., de la función de gobierno que incluiría actividades tan importantes como las referentes a la defensa, las relaciones exteriores, el planear e impulsar una línea política unitaria, el equilibrio entre los órganos supremos del E., etc. Otro rasgo característico de la concepción del E. de Derecho consiste en fijar como finalidad básica del E. la de establecer y garantizar una serie de libertades y derechos fundamentales del hombre. Esta doctrina sigue siendo hoy válida, aunque se ha producido una importante evolución en la manera de concebir los derechos del hombre (v.) y la misión del E. respecto de los mismos; conforme a esta evolución, en lugar de en los derechos y libertades individuales de la etapa liberal, se pone hoy el acento, sobre todo, en los derechos sociales; por otro lado, la función del E. no se concibe ya como mera abstención de invadir la esfera de libertades del individuo o simple garantía de la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos, sino como una actividad positiva de prestación de servicios y gestión de bienes, orientada a conseguir la mayor igualdad efectiva posible entre aquéllos.

V. t.: LEGITIMIDAD; LEGALIDAD; PODER; TERRITORIO DEL ESTADO.

J. DELGADO PINTO.

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