Derecho Administrativo DER.

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Derecho

Concepto. Hace referencia a la Administración (v.) ; es un concepto en función de ella, de modo que en los términos más breves posibles puede afirmarse que el D. a. es el D. de la Administración, el relativo a ésta; aún mejor: es el D. de las Administraciones públicas.

Naturalmente, lo dicho requiere algunas precisiones. Las definiciones que se han propuesto de D. a. son muchísimas, casi tantas como autores se han ocupado del tema, pero la verdad es que son más numerosas que variadas. Muy a menudo, las diferencias son tan sólo de matiz, y hasta es frecuente que sean sólo de palabras. Realmente, todos esos conceptos pueden reducirse a dos: el primero, D. de las Administraciones públicas; el segundo, mucho más frecuente en la literatura, precisa algo más: el D. público interno de las Administraciones públicas (o, para abreviar, de la Administración).

Según la primera de las tesis aludidas, no todo precepto aplicable a la Administración es D. a., pero sí lo es todo precepto específico o peculiar de ella, aunque sea un precepto jurídico-privado (civil o laboral). Según eso, el D. a. es el propio de la Administración, el dictado para ella, y en su seno coexisten y conviven normas y preceptos tanto jurídico-privados como jurídico-públicos; por consiguiente, es (o sería) un D. de naturaleza heterogénea. Se excluyen, sin embargo, aquellas normas no peculiares de la Administración y que pueden aplicarse en los mismos términos tanto a ella como a los particulares, pues en tal caso ninguna razón hay para llamarlas de D. a., sino de D. (civil o laboral) común, común a la Administración y a los particulares.

Es, pues, sobre todo, un concepto subjetivo; norma sólo para la Administración =D. a. Aunque sea a costa de destruir o negar la unidad de su naturaleza jurídica, no puede desconocerse la lógica de esa construcción, y aun puede agregarse que las normas jurídico-privadas peculiares de la Administración no son nunca normas privadas sin más, sino que quedan coloreadas o teñidas, en no escasa medida de ordinario, de "Administrativismos" (iure publico) por la simple presencia de la Administración, pues es absolutamente innegable que ésta administrativiza cuanto toca, lo cual puede predicarse incluso de las antes aludidas normas jurídico-privadas comunes. La Administración siempre es Administración pública y jamás, p. ej., aun tratándose de relaciones civiles o laborales, un propietario corriente, un contratante como los particulares, un demandante o demandado "normal", un deudor como "los demás", etc.

Claro es que todos esos argumentos "prueban demasiado", pues en la medida en que la Administración no aparezca "como los demás" en sus relaciones jurídicoprivadas, es que éstas no son de D. privado. Y si lo son, porque aparece "como los demás", de verdad, entonces pueden llamarse -lo que ya queda dicho es lógico en esta construcción subjetiva- de D. a. Ahora bien, como también se ha hecho notar, condensando en su interior normas de naturaleza jurídica diversa: pública en la mayoría de las ocasiones, privada en no pocas. La línea divisoria entre unas y otras, tan importante como difícil de señalar con nitidez, trasciende, al menos por ahora, al campo del D. procesal, tanto en España como en los demás países latinos. Si la relación jurídica controvertida es de D. público, se atribuye la jurisdicción a la contencioso-administrativa, y si es de D. privado, aunque sea peculiar de la Administración, se atribuye a los Tribunales "ordinarios", esto es, civiles o laborales. Para la mayor parte de autores sólo es administrativo el D. público de la Administración, aquel en que se le reconocen prerrogativas o potestades públicas, con supremacía, con posibilidad de imponerse jurídicamente, de dictar actos ejecutivos. A diferencia de la tesis anterior, en ésta no basta el dato subjetivo -la presencia de la Administración- sino que se requiere también un presupuesto formal: que se trate de normas en las que aparezca la Administración como publica potestas. Lo que es lo mismo: el D. a. no será un conglomerado de normas públicas y privadas, sino siempre un sector o rama del D. público.

Es además un sector del D. público interno, esto es, nacional (exclusivamente español en nuestro caso) en el que aparece "hacia el interior" la persona jurídica Administración pública. Queda, por consiguiente, fuera del concepto el D. internacional público, en el que el protagonista no es la Administración "interior", sino el Estado como persona o sujeto de la Comunidad internacional, como sujeto de relaciones exteriores en paridad, jurídicamente, con los demás Estados y no dictando normas nacionales, sino conviniendo acuerdos y tratados bien bilaterales, bien adoptados por organismos internacionales. Pero sí es D. a. la aplicación ad intra que lleve a Hcabo la Administración para dar cumplimiento a un tratado internacional. Por último, ese D. público interno ha de ser de la Administración, lo que no quiere decir que sean normas dictadas por ella, pues esto ni es suficiente ni es necesario, es decir, es absolutamente irrelevante. Las leyes no las aprueba la Administración y pueden y suelen ser -lo son en su inmensa mayoríaD. a. A la inversa, la Administración puede dictar normas -p. ej., la mayor parte de las llamadas reglamentaciones de trabajo- que no sean D. a. En las definiciones propuestas, "de la Administración" significa que son normas relativas o que se refieren a la Administración -su estructura u organización, sus potestades, derechos, deberes, bienes, créditos, etc- que su ejecución se encomienda a ella misma.

Algunos caracteres del Derecho administrativo. En la imposibilidad de estudiarlos todos, vamos a referirnos a los que parecen revestir mayor interés.

A) La supletoriedad: cómo se subsanan las deficiencias del Derecho administrativo. Es relativamente frecuente ver que una ley administrativa no ha previsto la solución para algunos casos que la realidad jurídica ofrece o, incluso, que falte por completo una ley administrativa aplicable a tales casos. Entonces -se dice a veces, así en la legislación como en la jurisprudencia y en la literatura científica- entran en juego para subsanar esas deficiencias, para colmar esas lagunas, otros sectores del ordenamiento jurídico y, especialmente, el D. civil, con lo que éste aparece como supletorio del D. a. Así parece corroborarlo el que, a menudo, diversos artículos del CC sean aplicables, y aplicados en relaciones jurídicas administrativas.

Ahora bien, en este punto el D. a. es de igual condición que los demás sectores jurídicos, el civil incluido y ni es supletorio de ninguno, ni nadie puede suplirle. Es innegable que en ocasiones las normas administrativas son defectuosas (insuficientes) como también puede suceder a las civiles. En tal circunstancia el D. a. no va a buscar la solución al D. civil, sino a otra norma administrativa, bien por una previsión y remisión explícita, bien por vía analógica. Quizá tampoco exista esa otra norma administrativa y haya que acudir, en efecto, al CC, que no es sinónimo de D. civil, sino una ley que contiene mucho D. civil junto a preceptos nada civiles sino, p. ej., procesales (art. 6), penales (art. 8) o administrativos (arts. 8, 339, 343, 344, etc.) y a preceptos tampoco (sólo) civiles, sino de D. general, común o español a secas y a los que puede acudir el D. a. no suplicando, sino como comunero o condueño que llega a su, aunque compartida, casa propia. Es el caso, p. ej., de los art. 1, 2, 3, 4 (en parte) y 5, cuyo mayor campo de aplicación es precisamente el D. a.

B) Los reglamentos. Las normas administrativas más importantes son las Leyes (normas aprobadas por las Cortes), pero las más abundantes o numerosas, con mucho, son los reglamentos, es decir, normas jurídicas dictadas precisamente por la Administración, con lo que ésta aparece no sólo como un sujeto o sometido al D. Sino también como un sujeto o autor del D. En el sentido más exacto de la expresión, el D. a. es en gran parte autónomo, pues lo dicta la Administración que va a someterse a él. Desde esta perspectiva, el D. a. es notoriamente más autónomo que los demás sectores del ordenamiento jurídico. Las costumbres de un lugar o los usos mercantiles de una plaza no tienen ni con mucho en los D. civil o mercantil la extensión y relevancia de los reglamentos en el D. a., aparte de que sólo relativamente puede decirse que tales costumbres o usos los dicten los particulares protagonistas de las relaciones civiles o mercantiles, pues el particular o comerciante que invoca la costumbre o uso quizá haya añadido un nuevo eslabón que viene a robustecer esa práctica, pero ésta ya existía desde tiempo inmemorial; y mucho menos han promulgado el CP los delincuentes. Por último, reglamentos (dictados por la Administración) se conocen también, en mucha menor medida, en otros sectores jurídicos (p. ej., el laboral). Pero así como en el D. a. el reglamento indica autonomía de la Administración, en los demás indica todo lo contrario, heteronomía o imposición desde fuera, y los mismos llamados reglamentos de régimen interior de las empresas (D. del trabajo) han de ser aprobados por la Administración, administrativizados (actos administrativos son los que los aprueban o los rechazan).

C) Situación del Derecho administrativo en el bloque normativo. Es muy peculiar, pues viene a cubrir por su temática un frente equivalente a todos los demás, de modo que no es "uno de tantos", sino uno que ocupa una situación especial en el ordenamiento interno de un Estado. La razón es bien simple: los D. civil, mercantil, laboral, penal y procesal, están "pensados" para los particulares y cubren los diversos sectores de las "necesidades" jurídicas de éstos. El D. a. es el propio de la Administración y sus diversos sectores cubren la totalidad de las necesidades de ésta. Ahora bien, tales necesidades han de ser -y son- en principio las mismas para los particulares y la Administración; de ahí que ésta tenga, como aquéllos, su D. de cosas y de contratos, sus empresas (jurídico-públicas) sus trabajadores (funcionarios; v.), sus sanciones, sus procedimientos, que vienen a desempeñar en el seno del D. a. y del que son distintos capítulos, el mismo papel que el D. civil, el penal, etc., desempeñan en el mundo jurídico ajeno a la administración. Es lo mismo que acontece, por idéntica razón -ordenamientos propios de otros y determinados sujetos- en el campo internacional y en la Iglesia. Como en el administrativo, en los D. internacional y canónico cabe descubrir se detectan con la mayor facilidad los capítulos relativos a D. de cosas y contratos, a procesos, a penas, etc.

D) Extensión. El D. a. no es más ni menos importante que los demás, pero es inconmensurablemente más extenso que todos juntos. Va de suyo que esto repercute, y casi nunca favorablemente, en una mayor dificultad para conocerlo y dominarlo. Es más frecuente el riesgo de antinomias. La misma vigencia de sus normas es a menudo problemática, su aplicación proporciona muchas perplejidades, existen normas ignoradas, las normas proceden de muy diversos "niveles" -desde las Leyes fundamentales hasta modestas ordenanzas de un Municipio- y a veces se dictan con poco tiempo para la reflexión, "sobre la marcha" (una "legislación motorizada" como se la ha calificado certeramente). Es además una legislación muy heterogénea, trata o puede tratar de todo o casi todo, según queda apuntado en el apartado C). Otra consecuencia: no existe ni puede existir -al menos en el mismo sentido y grado de integridad que en otros D.- un Código administrativo, mientras sí hay un Código civil, el penal, el de comercio, etc.

E) Derecho administrativo y Derecho político. El D. político -quizá es mejor aquí hablar del constitucionalestá en la base de todo el ordenamiento, es propiamente el D. fundamental y de él arrancan todos los demás, que no son sino explicitaciones y concreciones de aquél. En esa línea de conexión subordinada destaca el D. a., al que corresponde realizar y actuar la mayor parte del contenido de las Leyes fundamentales. Generalmente éstas han de ser "convertidas" en legislación ordinaria y, por lo común, en legislación administrativa. Desde este punto de vista, el administrativo es el más político de los D., exceptuado el D. constitucional o político. Pero se ha hecho notar que esa politización del D. a. se puede apreciar también en otros dos aspectos, y ahora frente al mismo D. político: por de pronto, éste es, en cierto sentido, poco "Derecho", poco jurídico, por estar integrado por normas y principios programáticos a los que falta la concreción y practicidad actual de los preceptos jurídicos, mientras que, por el contrario, el D. a. es muy "Derecho", muy práctico, muy concreto, hasta "menudo" si se quiere. De otra parte, no ya el sustantivo D. sino el adjetivo político conviene mucho al a., por ser tan notorios en la Administración su capacidad de actuar, sus poderes para decidir, la gran dosis que requiere de sentido de la oportunidad, del arbitrio, de la discreción y prudencia. Todo esto son -si se poseenvirtudes típicamente políticas.

Un último aspecto político del D. a. Ya queda dicho que se reduce a ser la realización (de la mayor parte) del D. político: si éste es de talante liberal, eso mismo caracterizará al D. a.; pero éste será el instrumento de la socialización si tal es el rumbo que marca la Ley fundamental. De un lado, la Administración está dotada de un gran arsenal de potestades y prerrogativas y aparece siempre como una amenaza contra la libertad de los súbditos, por lo que contó con pocas simpatías en el Estado liberal, aversión en la que destacó el Reino Unido hasta el extremo de que se negaba allí que hubiera y que les hiciera falta D. a. Al contrario, era algo nocivo que no convenía importar desde el Continente. Pero en el D. a. no cuenta sólo la Administración, sino también sus interlocutores, los particulares, a los que se provee de medios y defensas para enfrentarse incluso con éxito a la Administración (sistema de garantías y recursos), y en alguna manera queda ésta como coartada. Ello explica que el D. a. tampoco haya gozado de buena prensa en los Estados totalitarios, cualquiera que fuera o sea su signo: la Alemania nazi, la Italia fascista, la URSS y demás democracias socialistas o populares. Ahora ya se reconoce y estudia, pero inicialmente en la URSS se negó de raíz la existencia del D. a., como producto típicamente burgués, liberal y capitalista.

F) Administración y monopolio del interés público. En mayor o menor grado, ese monopolio existe en los países comunistas, donde el individuo queda reducido en su capacidad de decisión a muy estrechos límites. Puede participar en las tareas políticas y desde luego en la producción, tiene un pequeño reducto de vida íntima, familiar y privada (la apoteosis del paternalismo estatal) pero no puede protagonizar autónomamente nada que sea de interés público. En el llamado "mundo occidental" por supuesto nada de interés público le es ajeno o índiferente al D. a., pero éste tiene un deuteragonista importante: el particular, individual o asociadamente, al que se reconoce la capacidad de contribuir libremente al logro del bien común. Puede haber empresas privadas, propiedad privada, concesiones de dominio o de servicio público, clínicas particulares, centros de enseñanza no estatales, etc. Esto puede hacerse bien o mal, estar mejor o peor regulado, pero es más digno y propio del hombre -libre- servir al bien común que esperarlo todo del Estado.

V. t.: ADMINISTRACIÓN; DERECHO CIVIL; DERECHO MERCANTIL; DERECHO DEL TRABAJO; etc.

AURELID GUAITA.

BIBL.: A. GUAITA, Bibliografía española de Derecho administrativo, Barcelona 1956; E. SAYAGUEs Laso, Tratado de Derecho administrativo, 2 ed. Montevideo 1959; F. GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho administrativo, 4 ed. Madrid 1964; A. GUAITA, Derecho administrativo especial, 4 vol., Zaragoza 1965-66; M. CAETANO, Tratado elemental de Derecho administrativo (Teoría general), Santiago de Compostela 1947; C.Y.L.E., Leyes de Administración local según los textos oficiales, Madrid 1957; L. MEDINA y M. MARAÑÓN, Leyes administrativas de España, 2 vol., Madrid 1957-58.