Procedimiento Administrativo DER.

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Derecho

Nociones generales. La realización de todas y cada una de las funciones públicas no se agota, normalmente, en un acto. La actividad de los órganos públicos se concreta en una serie de actos combinados entre sí por un efecto jurídico único. En una palabra, cuando el Estado (v.) legisla, juzga o administra, lo hace a través de un procedimiento. Se da así, por tanto, la existencia de un p. legislativo, uno jurisdiccional y otro administrativo, diferenciados entre sí por la función de que son cauce formal. El p. a. será, por tanto, el p. de la función administrativa (v. ADMINISTRACIÓN). El p. a. es un concepto formal, que constituye una garantía jurídica del acierto de la decisión y de los derechos e intereses de los particulares. Los trámites que le integran responden a esta doble finalidad. De aquí su trascendencia y la necesidad de una regulación adecuada. La disposición básica en España es la Ley de 17 iul. 1958, que trató de implantar la unidad legislativa, aun cuando sólo lo logró en mínima parte. De aquí la multitud de disposiciones complementarias de la misma.

Sujetos del procedimiento administrativo. El p. a., en cuanto es cauce de la función administrativa, se tramita ante un órgano administrativo, concretamente ante el órgano que tenga competencia para conocer la materia que constituye el objeto del p., ya que, como dice el art. 4° de la Ley, "la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o apocación previstos por las leyes".

Pueden intervenir en el p. los interesados. Ostentan tal carácter, según el art. 23 de la Ley: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos. b) Los que, sin haber iniciado el p., ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, personales y directos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el p. en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Los interesados pueden actuar por sí o por medio de representante.

Actos del procedimiento. Es fundamental la distinción entre los actos de trámite -que integran el p.- y los definitivos -resolución que pone fin al p.

"Los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que en su caso estuviere establecido" y "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y será adecuado a los fines de aquéllos" (art. 40, párrafos 1 y 2).

Los actos que infrinjan el ordenamiento jurídico podrán ser: a) Nulos, en los supuestos del art. 47 de la Ley. Los actos nulos no podrán ser convalidados y podrá declararse la nulidad en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados (art. 109). b) Anulables, cuando incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, que no esté sancionada expresamente con la nulidad de pleno derecho. "No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados" (art. 48, párrafo 2).

Procedimiento. El p. podrá iniciarse: a) De oficio, "por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, moción razonada de los subordinados o denuncia" (art. 68). b) A instancia de los interesados (art. 69). El p. se impulsará de oficio en todos sus trámites, guardándose en el despacho el orden riguroso de incoación. La Administración desarrolla los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales debe pronunciarse resolución. Las actividades de instrucción pueden consistir: a) Alegaciones, esto es, aportación de datos de hecho y de derecho. b) Prueba, esto es, actividad encaminada a acreditar los hechos relevantes para la decisión.

El trámite más importante de instrucción es el de audiencia y vista. "Instruidos los expedientes e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, aleguen y presenten los documentos y justificaciones que estimen pertinentes" (art. 91, párrafo l).

El p. termina normalmente por la resolución, que "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente" (art. 93). Pero puede terminar, también, por: a) Desistimiento de la petición o renuncia del derecho, que puede hacerse por el interesado, oralmente o por escrito. b) Caducidad, cuando estuviese paralizado el p. durante tres meses por causa imputable al interesado.

Los actos dictados en el p. son ejecutivos. "La Administración pública, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrá proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando por Ley se exija la intervención de los Tribunales" (art. 102). La ejecución forzosa se efectuará por los siguientes medios (art. 104): a) Apremio sobre el patrimonio. Cuando se trate de satisfacer cantidad líquida. b) Ejecución subsidiaria. Cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. e) Multa coercitiva. Cuando así lo autoricen las Leyes y en la forma y cuantía que éstas determinen. d) Compulsión sobre las personas. "Los actos administrativos que impongan a los administrados una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre sus personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a la dignidad de la persona humana y a los derechos reconocidos en el Fuero de los Españoles" (art. 108, párrafo 1).

Recursos administrativos. "Contra las resoluciones administrativas y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrán utilizarse por los titulares de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo en el asunto los recursos (v.) de alzada y de reposición previo a la vía contenciosa, y con carácter extraordinario, el de revisión" (art. 113, párrafo 1).

En cuanto al régimen jurídico de los recursos administrativos puede señalarse: a) Que "la Autoridad que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente" (art. 119). Algún autor -y el Consejo de Estado en sus dictámenes- entiende que esteprecepto supone la admisión de la reformatio in pejus; cuando la realidad es que para que se admita la potestad de modificar un acto en perjuicio del recurrente es necesario que se disponga expresamente. b) Que la interposición del recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo que así se disponga expresamente -p. ej., en los supuestos de recurso contra acuerdos sobre apertura de farmacias y sobre reparcelaciones urbanísticas- y cuando así lo acuerde el órgano competente para decidir el recurso en los siguientes casos: que la ejecución pueda ocasionar daños de reparación imposible o muy difícil; que la impugnación se funde en alguna causa de nulidad de pleno derecho. c) Que la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma (art. 120, párrafo 1).

El recurso de alzada se decidirá por el superior jerárquico del que dictó el acto objeto de recurso. Al lado de este recurso de alzada -que constituye el tipo ordinario-, se admite en supuestos especiales un recurso, también llamado de alzada, contra actos de las entidades autónomas ante el Estado. Precisamente por suponer una excepción al régimen de autonomía, se ha denominado este recurso de alzada impropio y sólo se admite en los casos taxativamente señalados por la Ley. Son notas características del régimen jurídico del recurso de alzada las siguientes:

a) Que puede presentarse tanto ante el órgano que dictó el acto que se impugna como ante el superior jerárquico que debe decidirlo (art. 123). b) Que no podrá resolverse por delegación recurso de alzada contra actos dictados por el propio órgano a quien se ha conferido las facultades delegadas (art. 118). c) Que únicamente es admisible contra actos que no pongan fin a la vía administrativa (art. 122, párrafo 1). d) Que si la resolución del recurso no agotase la vía administrativa, será admisible nuevo recurso de alzada; la resolución de este segundo recurso será definitiva en dicha vía, salvo lo previsto en el párrafo siguiente (art. 122, párrafo 2). e) Que transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada sin que se notifique su resolución, se entenderá desestimado y quedará expedita la vía procedente (art. 125, párrafo 1).

El recurso de reposición ha de decidirse por el mismo órgano que dictó el acto impugnado. Desde la vigencia de la Ley de p. a., salvo supuestos especiales (como la materia económico-administrativa), sólo se admite como previo al contencioso-administrativo, no como previo de otro recurso administrativo. El art. 52 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa dispone que "será requisito previo a la interposición del recurso contencioso". Ahora bien, el art. 53 de la misma Ley enumera tantas excepciones a la regla general que puede afirmarse que el recurso de reposición sólo será presupuesto del proceso administrativo en aquellos casos en que, siendo objeto de impugnación un acto expreso manifestado por escrito, no fuese consecuencia de otro recurso administrativo. En los supuestos en que no es requisito previo, se admite como recurso potestativo antes de acudir a la vía contencioso-administrativa.

La doctrina ha dudado mucho de la eficacia del recurso de reposición, por razón de la psicología del funcionario. Este recurso debe interponerse en el plazo de un mes contado desde la notificación del acto objeto de recurso (art. 52 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa), y se entenderá desestimado por el transcurso de otro mes sin que se haya notificado el recurrente la resolución (art. 54 de la misma Ley). En el supuesto de que se hubiese iniciado la vía contencioso-administrativa sin haberse cumplido el requisito de la reposición previa, podrá subsanarse el defecto (art. 129 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa).

El recurso extraordinario de revisión se da contra actos administrativos firmes cuando quepa racionalmente duda de la validez del acto, en virtud de documentos o sentencia firme de los Tribunales. De aquí que únicamente sea admisible en los casos que taxativamente enumera el art. 127 de la Ley de p. a.

J. GONZÁLEZ PÉREZ.

BIBL.: J. GONZÁLEZ PÉREZ, El procedimiento administrativo, Madrid 1964; íD, Los recursos administrativos, Madrid 1969; LÓPEZ-NIETO, El procedimiento administrativo, Barcelona 1960; HERNÁNDEZ CORCHERO, Manual práctico sobre el procedimiento y recursos administrativos y el contencioso-administrativo, Pamplona 1969; VARIOS, Frocedimientos administrativos especiales, 3 vol. dir. por F. GONZÁLEZ NAVARRO, Madrid.